包含養(yǎng)老保險統(tǒng)籌，延遲退休等內(nèi)容的養(yǎng)老頂層方案已經(jīng)確定，今年內(nèi)將公布，今天我們就一起來看看相關(guān)內(nèi)容吧!
2015年個人賬戶的累計記賬額已經(jīng)高達4.7萬億元，其中，實實在在積累的資金還不到3300億元，空賬高達4.4萬億元。
作為這一輪養(yǎng)老保險頂層設(shè)計的“重頭戲”??養(yǎng)老保險綜合改革新政策及新方案【全文】正在漸行漸近，預計會在今年內(nèi)正式公布并實施。這份醞釀了四年多的方案，將對關(guān)系到每位參保人切身利益的養(yǎng)老保險統(tǒng)籌層次、完善個人賬戶以及延遲退休等重要改革作出制度安排。
中國社科院世界社保研究中心主任鄭秉文近日在接受記者專訪時表示，中國基本養(yǎng)老保險體制改革采取的是全方位改革，實施的是一攬子解決方案。在目前的頂層設(shè)計中，養(yǎng)老保險金投資運營、提高退休年齡和降低社會保險費，共同構(gòu)成了供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的戰(zhàn)略部署。
鄭秉文也提醒，養(yǎng)老保險頂層設(shè)計方案不應該被政府的道德風險所“綁架”，政府不能再指望通過擴大覆蓋面增加制度收入，而需考慮盡快對現(xiàn)行制度進行結(jié)構(gòu)性改革來增加可持續(xù)性。
頂層設(shè)計不應被政府道德風險“綁架”
記者：2013年我國啟動了新一輪的養(yǎng)老保險頂層設(shè)計，到如今已經(jīng)過去四年多了，方案還沒有正式出臺。從最近的消息來看，全國統(tǒng)籌將從中央調(diào)劑金起步。您認為中央調(diào)劑金制度能在多大程度上改善當前養(yǎng)老保險基金的財務狀況?
鄭秉文：包括中央調(diào)劑金、延遲退休等一攬子方案在內(nèi)的養(yǎng)老保險頂層設(shè)計方案已經(jīng)基本確定，據(jù)我所知，只是還沒有對外公布�；A(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌沒有實現(xiàn)，這輪改革只是建立中央調(diào)劑金。
記者：本來業(yè)內(nèi)預期這一輪頂層設(shè)計方案會在全國統(tǒng)籌上有突破，沒想到卻再一次“爽約”。這么多年來全國統(tǒng)籌舉步維艱的根本原因是什么?
鄭秉文：統(tǒng)籌層次難以提高的根本原因是政府的道德風險。在現(xiàn)行制度之下，統(tǒng)籌層次主要以縣市級為主，提高到哪一層，哪一層的壓力就越大，所以，哪一級政府也不愿在“我”這個層次上實現(xiàn)統(tǒng)籌。
統(tǒng)籌層次低聽上去不好聽，但很“實惠”。比如，統(tǒng)籌層次低可以激勵基層多收費，這是統(tǒng)籌層次的一個“制度紅利”。在縣市統(tǒng)籌為主的情況下，基層有動力多收費。
基層多收費的做法有很多種，多年來，主要體現(xiàn)在“補繳、預繳”等這些非正常繳費上。從歷年養(yǎng)老保險基金的收入狀況來看，非正常繳費收入平均占到了養(yǎng)老保險基金收入的12%左右。
然而，通過非正常繳費來增加制度收入是一個飲鴆止渴的辦法。短期來看增加了12%的收入，但長期來看擴大了制度的風險。
記者：您認為中央政府和地方政府的道德風險是全國統(tǒng)籌難以實現(xiàn)的根本原因?
鄭秉文：養(yǎng)老保險頂層設(shè)計實際上也被政府的道德風險綁架了，無論是中央政府還是地方政府均看重短期利益而不去防范未來的風險，這對于養(yǎng)老保險制度來說是不利的。
過度擴面增加制度不公
記者：去年末出版的《中國養(yǎng)老金發(fā)展報告2016》中提到基本養(yǎng)老保險制度2015年出現(xiàn)參保人數(shù)增速下滑，浙江已經(jīng)出現(xiàn)了參保人數(shù)的負增長，是什么原因造成這種狀況?
鄭秉文：養(yǎng)老保險制度的覆蓋面是有規(guī)律的，不可能達到勞動人口百分之百都繳費。這些年我國養(yǎng)老保險是一個成長性的制度，擴大覆蓋面的成就很大，覆蓋比率與目前的就業(yè)結(jié)構(gòu)大致還是相匹配的。當制度的覆蓋面逐漸走向成熟之后，參保人數(shù)的增長率是一定會下降的。
當前的形勢是，覆蓋面存在著兩個極端情況，一個是從全國范圍來看，還有1億多人沒覆蓋進來;另一個是從個別地區(qū)的局部來看，存在著“過度擴面”的現(xiàn)象，這就是統(tǒng)籌層次低下導致的，他們在打政策“擦邊球”，目的是為了擴大當前收入。
記者：近年來養(yǎng)老保險制度出現(xiàn)的一個情況是越來越多的參保職工沒有繳費，目前每5個職工就有大約1個是沒有繳費的，這對于養(yǎng)老保險制度來說意味著什么?
鄭秉文：我更為看重的是制度設(shè)計存在問題，政策執(zhí)行也存在問題，這些問題導致斷保人口比例不斷提高，也就是說，是制度存在問題導致的。
參保人增速的下降是對現(xiàn)行制度的一個警告。雖然政府部門正在推行“全民參保計劃”，但不應該再指望通過“過度擴面”來成為增加制度收入的機制，而是需考慮盡快對現(xiàn)行制度進行改革來增加可持續(xù)性。
養(yǎng)老保險需引入精算平衡
記者：2015年養(yǎng)老保險基金的當期結(jié)余和累計結(jié)余都出現(xiàn)不同程度的下降。這些年雖然累計結(jié)余總額在增加，但個人賬戶的記賬額增幅更快，養(yǎng)老保險制度資產(chǎn)和負債的缺口正在擴大。按照現(xiàn)在的發(fā)放速度，如果制度不改，累計結(jié)余是否真的有耗盡的風險?
鄭秉文：基本養(yǎng)老保險基金累計結(jié)余的增長是因為不同省份混起來一起算的。現(xiàn)實的情況是由于統(tǒng)籌層次過低，有些省份的累計結(jié)余一直在增加，而一多半省份則是收不抵支。
我們在計算養(yǎng)老保險基金的收支狀況時與政府部門地方的分歧在于財政補助是否可以算作制度的收入來源。我們所言的“收不抵支”是指征繳收入小于支出，財政補助是制度外的收入，不能通過財政補助來判定一個制度的收支狀況。
現(xiàn)在的情況是由于養(yǎng)老保險缺乏應有的精算平衡，也缺乏預決算的程序。
記者：十八屆三中全會首次提出養(yǎng)老保險制度要堅持精算平衡，您認為應該用“精算平衡”來代替“再分配平衡”原因是什么?
鄭秉文：當前關(guān)于社保的公平理念有必要用“精算公平”代替“再分配公平”。精算本來是一個很專業(yè)的術(shù)語，寫入三中全會文件，是從來沒有過的。我個人認為這是一個歷史進步，說明政府認識到保險制度要用精算平衡去約束。
精算平衡的含義是代際之間，當代和未來、收入和支出、退休和交費人之間的大平衡，各個參數(shù)之間要有基本的平衡關(guān)系。其中，實現(xiàn)和堅持多繳多得原則很重要。
強調(diào)多繳多得，參保人滿意，沒有道德風險;制度收入也令人滿意，因為在道德風險受到抑制的情況下，大家的繳費都是實實在在的，沒有藏奸�；@樣，制度的收入就真實起來了，各個參數(shù)就匹配了，可持續(xù)性就提高了。
制度改革比單純找錢更長遠
記者：個人賬戶的空賬問題一直都備受關(guān)注，2015年，個人賬戶的累計記賬額已經(jīng)高達4.7萬億元，下一步個人賬戶的改革應該何去何從?
鄭秉文：2015年個人賬戶的累計記賬額已經(jīng)高達4.7萬億元，其中，實實在在積累的資金還不到3300億元，空賬高達4.4萬億元。
需要引起注意的一個現(xiàn)象是，截至2015年底，全國所有做實個人賬戶的省份累計結(jié)余為3274億元，比底減少了1727億元，降幅為34.53%。這是2001年做實個人賬戶試點以來的首次下降。
我認為，向名義賬戶轉(zhuǎn)型和擴大個人賬戶比例是一個事情的兩個側(cè)面，是缺一不可的：只有轉(zhuǎn)型，才能擴大賬戶;只有擴大賬戶，制度才能增加激勵性，費基才能做實。
所以，僅僅向名義賬戶制轉(zhuǎn)型，而沒有擴大賬戶比例，那就浪費了制度紅利。改革要接地氣!改革新政策及新方案【全文】要聽取民意。我這里再次強調(diào)，所謂擴大個人賬戶比例，是指從企業(yè)單位的繳費20%那里劃出一大部分給個人賬戶，個人繳費比例并不提高，反而可以下降，個人的負擔降低了，但獲得實惠多了。
記者：您最近表示制度改革比單純找錢的作用更長遠。您認為當前還應該盡快推進哪些制度改革?
鄭秉文：我認為，我國這么高的費率都很難降下來，肯定不是因為缺錢，所以不用四處找錢，缺的是制度的結(jié)構(gòu)性改革，是制度的管理出了問題，問題在內(nèi)部，不在外部，所以在外部找錢就必然忽略了內(nèi)部的制度改革，這才是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中真正應該做的事情。
延伸閱讀：養(yǎng)老保險改革頂層設(shè)計的關(guān)鍵問題
養(yǎng)老保險重新進行頂層設(shè)計的說法已提出數(shù)年，改革進展是否順利?不少學者認為，今年是養(yǎng)老保險改革至關(guān)重要的一年，養(yǎng)老保險綜合改革新政策及新方案【全文】即民間所言的“頂層設(shè)計”也將在今年出臺。
2017年3月5日，國務院總理李克強在政府工作報告中，明確提出今年要 “穩(wěn)步推動養(yǎng)老保險制度改革，劃轉(zhuǎn)部分國有資本充實社�；稹�。雖然并沒有做詳盡的解釋，但也釋放了養(yǎng)老保險制度改革的關(guān)鍵信號。
當前，中國正在經(jīng)歷全球規(guī)模最大、速度最快、持續(xù)時間最長的老齡化過程。然而，中國的養(yǎng)老金體系卻存在結(jié)構(gòu)性的不平衡，包括政府、企業(yè)及個人間的養(yǎng)老責任劃分亟待理順;企業(yè)年金的覆蓋率仍然較低;養(yǎng)老金的市場化投資運營體系尚待完善等等。這些都給負荷沉重的中國養(yǎng)老金體系，施加了重重挑戰(zhàn)。
養(yǎng)老保險綜合改革新政策及新方案【全文】呼之欲出，但對于改革的細節(jié)，如養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌，基本養(yǎng)老金個人賬戶何去何從，養(yǎng)老金入市方案，延遲退休方案，養(yǎng)老保險體系改革等等，仍然存在爭議，未來走向都備受關(guān)注。在中國，小到養(yǎng)老保險的制度設(shè)計，大到整個社會保障制度的頂層設(shè)計，一直不夠清晰。這也是社保問題層出不窮，以及制度的公平與效率備受爭議的源頭。
養(yǎng)老保險綜合改革將走向何處?養(yǎng)老保險制度的設(shè)計又會有何變化?“老有所養(yǎng)”對養(yǎng)老服務業(yè)提出何種要求?就此，記者專訪了全國人大常委會委員、中國社會保障學會會長、中國人民大學教授鄭功成。
養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌從設(shè)立中央調(diào)劑金制度起步
記者：近來關(guān)于養(yǎng)老保險制度改革的探討一直不斷，今年社保領(lǐng)域會有什么大動作嗎?養(yǎng)老保險綜合改革新政策及新方案【全文】是否有望出臺?
鄭功成：今年是中國養(yǎng)老保險改革至關(guān)重要的一年，養(yǎng)老保險綜合改革新政策及新方案【全文】今年是一定要出臺的。該方案牽涉到制度的再定位和再完善。一旦它通過了，實施了，大家就可以理解中國的養(yǎng)老保險制度到底是個什么制度。
記者：養(yǎng)老保險基金全國統(tǒng)籌，從制度上來說非常重要，它涉及了央地財權(quán)事權(quán)的劃分與平衡。對此，此前學界有聲音稱去年年底有望出臺方案，但實際上，目前其統(tǒng)籌水平不少還停留在地級，甚至縣級。這一方面的改革，目前存在怎樣的困難?
鄭功成：全國統(tǒng)籌的理想目標是一步到位，那樣才能真正將淪為地方利益的制度安排恢復為國家利益與全民利益，才能真正解決好制度的公平問題。十年前，我們提出應當盡快實現(xiàn)全國統(tǒng)籌時，地方利益還沒有“尾大不掉”，現(xiàn)在則成了一個重大問題。一方面，有結(jié)余的省份基金越來越多，繳費率還偏低，變成了地區(qū)的一個重大利益;而另一方面，以東北地區(qū)為例，基金收不抵支的規(guī)模越來越大，依靠本省力量完全無法解決�，F(xiàn)在若要一步到位地實現(xiàn)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌，就意味著長三角、珠三角地區(qū)多年來享有的偏低法定勞動成本優(yōu)勢將會喪失，而東北地區(qū)的負擔則可以持續(xù)減輕了，這完全符合養(yǎng)老保險制度公正與全國范圍內(nèi)的法定勞動成本應當一致的要求，但因失衡的格局已經(jīng)積久成為相對固化的地方利益，一步到位實現(xiàn)全國統(tǒng)籌難度就很大。
記者：養(yǎng)老保險基金全國統(tǒng)籌目前改革的進展如何?
鄭功成：現(xiàn)在有一個比較調(diào)和、妥協(xié)的方案，即中央建立調(diào)劑金制度，各省都按照一定比例，把養(yǎng)老保險費上繳一部分給中央建立調(diào)劑金，再根據(jù)各省的養(yǎng)老保險基金收支狀況，進行分配。調(diào)劑金的比例會越來越大，隨著時間推進，最后變成全國統(tǒng)籌的安排。
以前我反對調(diào)劑金制度，因為那不是真正意義上的全國統(tǒng)籌。那現(xiàn)在為什么贊成呢?因為與其追求現(xiàn)在無法一步到位的目標，還不如支持盡快啟動向目標邁進的步伐。這個調(diào)劑金制度的建立，應當是全國統(tǒng)籌終于起步了。它發(fā)出的明確信號是，基本養(yǎng)老金制度是國家制度、國家利益，不是地方制度、地區(qū)利益，更不應當是損害地區(qū)公平競爭和影響勞動力自由流動的制度安排，它要創(chuàng)造的是全國范圍內(nèi)的養(yǎng)老保險制度公平與法定勞動成本公平的社會環(huán)境與市場競爭環(huán)境，它需要盡快回歸到創(chuàng)造并維護社會公平與競爭公平的基礎(chǔ)性制度安排。
記者：2015年《基本養(yǎng)老保險基金投資管理辦法》落地。此后到底，人社部正式啟動了養(yǎng)老保險基金的投資運營實施工作。官方通報，首批與社�；鹄硎聲灱s的有七個省，資金規(guī)模達到了3600億，資金劃撥也在陸續(xù)到位中。目前養(yǎng)老保險基金投資運營狀況如何存在哪些困難?
鄭功成：全國的養(yǎng)老保險基金結(jié)余已近4萬億元，全國社會保障基金理事會管理的戰(zhàn)略儲備基金約2萬億元，基金結(jié)余越來越多，必須要跟金融市場、資本市場有機結(jié)合起來，否則將是一個巨大的浪費。目前投資不太順當，進展不大，還是和制度沒有統(tǒng)一密切相關(guān)。養(yǎng)老保險基金很多還停留在縣、市級的統(tǒng)籌層面，所有權(quán)分散在地方，很難統(tǒng)一歸集調(diào)度，要進行有效投資就存在諸多問題。上世紀90年代有過教訓，讓地方自己去投資，有時候投出去收不回來了，最后就要破產(chǎn)。
除了制度的變革，即要走向全國統(tǒng)籌，把基金歸集到省一級以外，金融環(huán)境也需要改善。如果金融市場是個投機市場，這筆巨大的資金進去后，所扮演的角色就可能難以把握，就需要認真掂量了。隨著基金積累越來越多，特別需要一個成熟的資本市場。我認為，包括養(yǎng)老保險基金在內(nèi)的社會保險基金跟私人基金應該不一樣，社�；鹪谫Y本市場不能低進高拋，不能興風作浪，而是應該扮演長期的戰(zhàn)略投資者，成為穩(wěn)定資本市場的重要角色，這不僅是這筆公共資金的責任，也是為了穩(wěn)定長期的戰(zhàn)略投資回報，因為這筆基金是國家的、全民的長期利益所在。
養(yǎng)老保險制度設(shè)計如何完善
記者：中國的養(yǎng)老保障體系，是由基本養(yǎng)老保險、企業(yè)年金(職業(yè)年金)和個人儲蓄養(yǎng)老保險等三個層次構(gòu)成的。然而，第二層次養(yǎng)老金的發(fā)展尚很落后，第三層次也尚未建立。要如何通過多層次的養(yǎng)老保險制度，來確保基本養(yǎng)老金的公平可持續(xù)?
鄭功成：養(yǎng)老保險制度一定要多層次化，法定養(yǎng)老保險構(gòu)成第一層次，其不可能滿足老年人養(yǎng)老的全部期望，還需要作為第二層次的企業(yè)或職業(yè)年金緊密配合，而處在第三層次的商業(yè)人壽保險亦應當?shù)玫桨l(fā)展。假定三個層次相加是百分之百的替代率，基本養(yǎng)老保險的替代率就宜控制在40%左右，它能保證退休老人在任何時候的基本生活來源。然后，第二層次有20%-30%左右的替代率，前兩者加起來為70%左右了，晚年生活應該是有質(zhì)量的。如果政策再鼓勵其參加商業(yè)壽險，老年生活將不會因為退出勞動崗位而受到任何影響。因此，養(yǎng)老保險制度深化改革的一項重要任務就是做好多層次化的頂層設(shè)計，在設(shè)計中對各個層次進行準確定位并明確不同的政策，否則，按照目前這種狀況，大家都把希望寄托在基本養(yǎng)老保險制度上，這個制度是要壓垮的，其他層次也不可能發(fā)展起來。
記者：目前，中國的基本養(yǎng)老保險采取的是“統(tǒng)賬結(jié)合”模式，包括統(tǒng)籌賬戶和個人賬戶。但由于養(yǎng)老制度轉(zhuǎn)軌中未充分繳費的成本沒有補償，很多地方用個人賬戶的錢彌補轉(zhuǎn)軌成本，造成了個人賬戶的“空賬”。對此，目前業(yè)內(nèi)存在做實個人賬戶，和采取名義賬戶的不同意見。做小做實個人賬戶改革的未來走向目前是否有明確的規(guī)劃?個人賬戶的確認是一個基礎(chǔ)且重要的決策，在養(yǎng)老保險綜合改革新政策及新方案【全文】中，這一方面的改革會有何種進展?
鄭功成：對當前職工基本養(yǎng)老保險個人賬戶的問題現(xiàn)在有兩點分歧。
第一個問題是到底是做大還是做小?我認為理想的方案是完全取消這一層次的個人賬戶，如果基于制度慣性、減少震蕩也可以暫時維持現(xiàn)狀，但絕對不能再形擴大。因為基本養(yǎng)老保險的全部功能是要給人們一個穩(wěn)定的安全預期，這種預期只能建立在互助共濟的基礎(chǔ)之上，如果把基本養(yǎng)老保險都變成個人賬戶的話，短期不見其利，長期必會禍害無窮。可以降低第一層次的替代率，因為第二、第三層次都是個人賬戶，第一層次給的“定心丸”恰恰不是個人賬戶，而是互助共濟。這應該是社保學界絕大多數(shù)人的一個基本共識，是遵循這一制度客觀規(guī)律與基本常識的共識。
第二個問題是在保留個人賬戶的條件下，要不要做實。當初實行個人賬戶制度時，是基于做實的考慮，即自己為自己未來的養(yǎng)老能夠預存一筆資金。但實踐證明這條路走不通。如果說一代人，既要支付上一代人的養(yǎng)老金，又要“真金白銀”為自己節(jié)約出養(yǎng)老金，那是一種雙重負擔，不僅對這一代人不公平，在實際上也是做不到的。我一直認為這一制度的創(chuàng)始國?德國經(jīng)驗最值得借鑒，其現(xiàn)收現(xiàn)付制就是最理想的方案，因此，我認為不要再做實個人賬戶了，我們只需要把戰(zhàn)略儲備基金做好，到支付高峰的時候，可以適當彌補就行了。
立足社區(qū)盡可能幫助老年人居家養(yǎng)老
記者：綜合改革新政策及新方案【全文】的出臺，是否也意味著養(yǎng)老保險制度頂層設(shè)計的進一步完善?
鄭功成：養(yǎng)老保險綜合改革新政策及新方案【全文】只是養(yǎng)老保險制度的頂層設(shè)計，針對老齡社會的快速發(fā)展，我們還希望拿出能夠真正解決好“老有所養(yǎng)”的頂層方案，它至少應當同時包括養(yǎng)老金制度與養(yǎng)老服務業(yè)。
記者：截至2015年底，中國60歲及以上的老年人口為2.22億人，已經(jīng)占到了總?cè)丝诘?6%。老齡化日益嚴重。您也提到“老有所養(yǎng)”需要頂層設(shè)計，光有養(yǎng)老金不行，還需要養(yǎng)老服務。近年來，養(yǎng)老服務業(yè)市場放開訊息不斷。目前養(yǎng)老服務業(yè)的發(fā)展存在哪些問題?
鄭功成：對于養(yǎng)老服務業(yè)來說，現(xiàn)在面臨兩個問題。一個是供給總量不足。面對以億計的老年人，養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展的規(guī)模仍然沒有跟上。盡管十二五期間在快速發(fā)展，但現(xiàn)在總量依然十分有限，養(yǎng)老機構(gòu)的床位包括社區(qū)的床位加起來才600多萬張。 為增加總量，政府還應當加大投入力度，更重要的是要真正調(diào)動市場資源。為此，前年對《老年人權(quán)益保障法》進行了專門的修訂。增加了經(jīng)營性即營利性養(yǎng)老機構(gòu)，即允許民間資本進來也有一些收益。
第二是供給結(jié)構(gòu)存在問題。調(diào)查表明，在現(xiàn)有的600多萬張床位中，接近一半處于閑置狀況，這意味著目前對養(yǎng)老機構(gòu)的投資至少是低效的，相當一部分是無效的。因此，養(yǎng)老服務供需之間的結(jié)構(gòu)性矛盾，已經(jīng)成為困擾養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展的一大矛盾�！笆濉逼陂g，國家已經(jīng)調(diào)整了養(yǎng)老服務業(yè)的發(fā)展政策取向�，F(xiàn)在主導立足社區(qū)，居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)，把機構(gòu)養(yǎng)老從過去的作依托，甚至支撐，回歸到了“補充”。
記者：下一步，養(yǎng)老服務業(yè)的發(fā)展還需要如何完善?有哪些政策需要細化?
鄭功成：各類調(diào)查顯示，我國的老人更愿意在家里養(yǎng)老。發(fā)展養(yǎng)老服務一定要尊重老年人的意愿，要立足社區(qū)盡可能地幫助老年人在家中養(yǎng)老。此外，在宏觀政策取向上，一定要將政府的公共資源和市場資源、社會資源有機協(xié)同和整合。下一步，就是在具體的地方政策實施上，也要服從這些宏觀政策取向。
首先，要像人口普查一樣扎扎實實地調(diào)查城鄉(xiāng)老年人的現(xiàn)狀和意愿，并以為依據(jù)制度本地的養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展規(guī)劃。若缺乏調(diào)查，養(yǎng)老機構(gòu)的建立仍然會脫節(jié)，結(jié)構(gòu)性矛盾還會進一步加深。
其次，要細化政策措施，使之更具針對性，真正追求精準服務。例如，一些成熟的社區(qū)可能沒有空地來建造社區(qū)養(yǎng)老設(shè)施，那就涉及到社區(qū)中廢舊房屋的利用問題。我一直主張要出臺國家層面的政策。例如，有些社區(qū)里的小學，可能因?qū)W生越來越少而關(guān)閉了，這些學校為什么不能轉(zhuǎn)變?yōu)轲B(yǎng)老院?這里涉及到一個政策問題，由于學校是屬于教育部門管的資產(chǎn)，養(yǎng)老院則歸屬民政系統(tǒng)管理。但這些資產(chǎn)都屬于國有資產(chǎn)、公共資產(chǎn)，是否可以出臺政策將他們歸結(jié)起來統(tǒng)籌使用。我認為不要輕易占用新的土地資源，要把閑置或廢舊的校舍、廠房、居民設(shè)施等充分利用起來。目標就應該如此，哪怕不能一步到位，也可以一步一步推進，這樣，養(yǎng)老服務業(yè)也會健康發(fā)展。
記者：剛剛談到的都是養(yǎng)老保險的頂層設(shè)計，那么社保的頂層設(shè)計應該怎么理解?
鄭功成：談了養(yǎng)老保險制度的頂層設(shè)計，其實還需要對整個社會保障制度進行頂層設(shè)計，它可以分為三個層面。最高層面，是將社會保障放到國家治理體系去定位，社保應當像財政、金融一樣，明確其在整個國家治理體系中的科學定位，賦予其特定的功能和職責。次高層則是針對基本的或大的保障系統(tǒng)進行統(tǒng)籌設(shè)計，明確救助、保險、福利及服務的結(jié)構(gòu)與功能，并進行合理的資源配置，這屬于中觀層面，甚至包括“老有所養(yǎng)”的制度體系安排也屬于中觀層面。微觀層次就是對具體的制度安排進行設(shè)計，剛才談的養(yǎng)老保險制度綜合改革新政策及新方案【全文】實際上還是微觀層面的，只是因為這個制度太重要的而使其處于特殊重要的地位。
社保降費仍有空間
記者：近年來，為給企業(yè)減負，企業(yè)社保繳費費率連連下調(diào)。但不少民營企業(yè)仍表示減負效果不明顯，費率仍有下調(diào)空間。對此，您怎么看?
鄭功成：對企業(yè)的社保繳費，要辯證地看待。
一方面，我國企業(yè)的名義繳費率在世界范圍內(nèi)肯定是很高的，沒有哪個國家的養(yǎng)老保險，單位要繳納到20%的比例的。德國的養(yǎng)老保險制度建立100多年了，勞資雙方加起來目前的費率還不到20%，才百分之十九點多。
另一方面，企業(yè)實際繳費率在國內(nèi)各地的情況又不一樣。在東北地區(qū)，工資水平不高，可能企業(yè)繳費的實際費率就接近名義費率，是“實打?qū)崱钡母哔M率。但在珠三角、長三角地區(qū)，可能企業(yè)繳費的實際費率大大低于名義費率，企業(yè)負擔實際并不重。以廣東有些地方為例，過于企業(yè)養(yǎng)老保險繳費率為6%左右，現(xiàn)在則是12%、13%左右，且并非按照實際工資收入繳納。再以浙江省為例，企業(yè)的養(yǎng)老保險繳費率不是20%，而是14%，且不是按照實打?qū)嵉墓べY收入進行繳納的，而是按照社會平均工資的65%來繳納的，實際上打了兩個折扣，只相當于員工工資總額的百分之九點多，這樣的費率在世界范圍內(nèi)并不算高。
所以，名義繳費率偏高，但實際繳費各地不一，企業(yè)負擔有輕有重。而這影響到企業(yè)的用工成本，這種狀況是不公平的。在浙江省，或者在深圳，企業(yè)用百分之八九個點，就可以完成法定的勞動成本;而在黑龍江、遼寧省，企業(yè)則要承擔20%的全額費率。這當然扭曲了整個投資環(huán)境，也給社會公正與市場經(jīng)濟公平競爭環(huán)境造成了雙重損害。長三角地區(qū)、珠三角地區(qū)的實際費率很低，不存在負擔不起一個新的制度的情況。但對于東北老工業(yè)基地，則難以為繼。所以，我們大的取向是要降低整個的企業(yè)社保繳費費率。
記者：您提到，大的取向仍是要降低整個的企業(yè)社保繳費費率。但以養(yǎng)老保險基金為例，其收支風險也在不斷擴大。那么，如何在保障基金運行安全的情況下，為社保降費率留出空間?
鄭功成：降低社保企業(yè)繳費費率，有幾個選擇。
其一，是盡快實現(xiàn)養(yǎng)老保險基金全國統(tǒng)籌，如果養(yǎng)老金制度能夠變?yōu)槿珖y(tǒng)籌，費率自然可以下調(diào)。今年我國社會保險基金總量結(jié)余是六萬多億，這個結(jié)余量說明基金是收大于支的。我認為沒有必要結(jié)余這么多。
第二，擴大社保覆蓋面�，F(xiàn)在還有一兩億的產(chǎn)業(yè)工人實際沒有參保。他們主要是農(nóng)民工。如果把這群人納入?yún)⒈Ｈ巳�，繳費人數(shù)則會變多，基金收支的分母就會變大，享受待遇的人這個分子相對就會顯得小，降費率就會出現(xiàn)空間。
第三，國有資本劃轉(zhuǎn)社�；�。對此，業(yè)界已經(jīng)形成了共識，但還一直沒有付諸實施。必須要有大量資金補充進來，才能降低費率。這是個既定方針，現(xiàn)在面臨的是如何把它落實的問題。
第四，財政要到位。目前財政應承擔的責任還未到位。財政部門對社保基金壓力存在越來越大的擔心，主要是擔心將來完全負擔不了。實際上，如果真的把財政理順了，還應該有一部分的增長空間。那么，財政多負擔一個點，企業(yè)費率就可以降低一個點。
第五，對基金結(jié)余進行合理投資。這么多結(jié)余要進行投資，投資是有收益的。投資所產(chǎn)生的收益越大，降低費率的空間就越大。
第六，延遲退休年齡。盡管延遲退休年齡不完全是為養(yǎng)老金考慮，但它卻是對于延緩養(yǎng)老金支付的高峰，延緩基金壓力有幫助。
這些措施一采用，企業(yè)社保繳費費率自然有降低的空間。因此，社保的進一步降費不是沒有可能，而是大有可能。費率降下去后，就為護理保險的生長提供了空間。所以，降費率的過程，也是進一步優(yōu)化社會保險制度結(jié)構(gòu)的過程。
延遲退休年齡何往?
記者：此前官方消息曾表示，漸進式延遲退休年齡政策將在報經(jīng)中央同意后向社會征求意見，預計于2017年正式推出。但目前這方面還沒有具體出臺的時間表。延遲退休年齡的政策目前進展如何?
鄭功成：延遲退休年齡是一個既需要積極又需要穩(wěn)妥的政策，應該遵循小步漸進的原則。始終沒能出臺，也是因為整個養(yǎng)老保險綜合改革新政策及新方案【全文】，是互相牽扯在一起的。要把這一個政策調(diào)整的因素和養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌，和個人賬戶的做實或做空等方案，捆綁在一起考慮。所以需要成熟的考慮和充分的論證。
今年綜合改革新政策及新方案【全文】應該要出臺。這樣，在延退方面，也會對大家有一個清晰的預告。人社部不單是預告了今年要推出方案，更預告了推出五年后才開始實施。即使開始實施，也將遵循小步漸進的原則，一年延遲幾個月的退休年齡。
記者：延遲退休年齡不完全是為養(yǎng)老金考慮。您可以具體談談這項政策的制定和研究背后的原因嗎?
鄭功成：延退并非是為了單純解決養(yǎng)老金的收支問題。雖然延遲退休年齡對養(yǎng)老保險基金來說會有所幫助，但這種幫助不是減少老年人的支出水平，而只是延緩支付高峰的到來，它同時需要考慮其他一些同等重要的因素。
首先，現(xiàn)代人的壽命在不斷延長，應當重新規(guī)劃人的生命周期。我國的人均壽命已達到76歲了，上海地區(qū)達到了83歲，況且還會繼續(xù)延長，再沿用60多年前定的退休年齡顯然會損害代際公平，也不利于人生發(fā)展規(guī)劃，造成人力資本的浪費。
其次，勞動力供需結(jié)構(gòu)正在發(fā)生深刻變化。我們的勞動力供給峰值已經(jīng)過去了，近幾年每年凈減少三四百萬的適齡勞動人口。根據(jù)現(xiàn)行的退休年齡，在十三五期間，預計要減少6000萬左右的適齡勞動人口。所以雖然現(xiàn)在看起來勞動力仍然過剩，但十年后情況會大不相同。同時，無論是老年人、還是兒童所需要的社會化服務的需求量都在持續(xù)大幅度增大，這方面服務需要大量就業(yè)人口。因此，從長期的勞動力供求關(guān)系來考慮，確實需要漸進地推進退休年齡的延遲。
此外，還有社會公平問題。以女性為例，女工、清潔工等是反對延退的，但對于女干部、女知識分子、女白領(lǐng)來說，她們中有很多人不愿意過早退休，而是希望與男性一樣地享有同等的發(fā)展機會與工作周期，所以，從性別平等和社會公正的角度出發(fā)，部分女性的退休年齡延遲是合理的。
這些因素表明，延遲退休年齡是一個需要綜合考慮多種因素的戰(zhàn)略行動，作為戰(zhàn)略行動，只要目標既定，就要積極穩(wěn)妥地付諸行動。當前需要做的工作是要明確預告，讓勞動者有明確的預期。
