全國兩會關(guān)于司法改革熱點(diǎn)提案,兩會關(guān)于司法改革政策解讀
時(shí)光荏苒,歲月如梭。如果以黨的十八屆三中全會為起點(diǎn)進(jìn)行計(jì)算,截至2015年年底,新一輪司法體制改革試點(diǎn)全面鋪開已逾兩載。
兩年時(shí)間里,司法體制改革一路披荊斬棘,扎實(shí)穩(wěn)步向前邁進(jìn)——頂層設(shè)計(jì)緊密出臺,繪就宏偉藍(lán)圖；四項(xiàng)重點(diǎn)改革圈定,找準(zhǔn)目標(biāo)定位；逐步試點(diǎn)層級推動,落實(shí)具體工作……
寒來暑往,秋收冬藏。
昔日改革種子迅速生根發(fā)芽開枝散葉,如今放眼望去,一批喜人碩果已然傲立枝頭。
頂層設(shè)計(jì)繪就藍(lán)圖
凡對我國法治建設(shè)進(jìn)程有所關(guān)注的人幾乎都知道,“深化司法體制改革”的強(qiáng)烈信號,早在2012年底黨的十八大上就已經(jīng)明確發(fā)出。
一年后的2013年11月,“加快建設(shè)公正高效權(quán)威的司法制度”躋身十八屆三中全會宏偉規(guī)劃,會上通過的《*關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》,對深化司法體制改革作了全面部署。自此,新一輪司法體制改革大幕正式拉開。
“司法體制改革是政治體制改革的重要組成部分,對推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有十分重要的意義。”1月7日,在中央政法工作會議上強(qiáng)調(diào)。
2月28日,中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二次會議審議通過了《關(guān)于深化司法體制和社會體制改革的意見及貫徹實(shí)施分工方案》,進(jìn)一步明確了深化司法體制改革的目標(biāo)、原則,制定了各項(xiàng)改革任務(wù)的路線圖和時(shí)間表。
緊接著,6月6日,中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第三次會議審議通過的《關(guān)于司法體制改革試點(diǎn)若干問題的框架意見》和《上海市司法體制改革試點(diǎn)工作方案》,對若干重點(diǎn)難點(diǎn)問題確定了政策導(dǎo)向。
10月,黨的十八屆四中全會召開,整個(gè)司法體制改革藍(lán)圖大體全面繪就。在中央全力推動的190項(xiàng)重大改革中,司法體制和社會體制改革就多達(dá)84項(xiàng),其分量之重可想而知。
完善司法人員分類管理制度、完善司法責(zé)任制、健全司法人員職業(yè)保障制度、推動省以下地方法院檢察院人財(cái)物統(tǒng)一管理,這四項(xiàng)改革,是新一輪司法體制改革的基石,牽一發(fā)而動全身。
按照中央關(guān)于重大改革要先行試點(diǎn)的要求,中央政法委同中央政法單位、有關(guān)地方黨委反復(fù)協(xié)商,率先在東、中、西部選擇上海、廣東、吉林、湖北、海南、貴州、青海7個(gè)省市啟動首批試點(diǎn)。
在第一批試點(diǎn)的基礎(chǔ)上,2015年5月,江蘇、福建、重慶、內(nèi)蒙古、寧夏等第二批11個(gè)試點(diǎn)省份全面啟動。
2015年7月23日至24日,司法體制改革試點(diǎn)工作推進(jìn)會在上海召開。*政治局委員、中央政法委書記孟建柱在會上強(qiáng)調(diào),要進(jìn)一步堅(jiān)定信心和決心,總結(jié)借鑒上海等地司法體制改革試點(diǎn)工作經(jīng)驗(yàn),深入推進(jìn)改革試點(diǎn),完善具有*、符合司法規(guī)律的司法體制,不斷提高司法公信力,努力讓人民群眾在每一個(gè)司法案件中感受到公平正義。
2015年12月9日,中央批準(zhǔn)在全國普遍開展試點(diǎn)。目前,北京、河北等13個(gè)省(區(qū)、市)和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)作為第三批司法體制改革試點(diǎn)地區(qū)已向中央提交試點(diǎn)方案。
為統(tǒng)一思想,凝聚共識,明確改革方向和政策導(dǎo)向,2015年12月1日至2日,中央司改辦會同最高人民法院、最高人民檢察院在京召開第三批司法體制改革試點(diǎn)培訓(xùn)會,這標(biāo)志著司法體制改革試點(diǎn)已全面鋪開。
細(xì)心的人專門算過一筆賬,1月22日,中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第一次召開會議,截至目前,已經(jīng)召開20次會議,幾乎每月一次,其中至少14次會議涉及司法體制改革,并審議通過了33個(gè)司法改革文件。
從中央政法工作會議到中央司法體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組會議,再到司法體制改革試點(diǎn)工作推進(jìn)會議……不難發(fā)現(xiàn),其頻次之高可謂首屈一指,推力之大前所未有。
而一次次會議的召開,一項(xiàng)項(xiàng)任務(wù)的部署,都在努力地把藍(lán)圖變成具體可行的方案、再把方案變成觸手可及的現(xiàn)實(shí)。
事實(shí)上,司法體制改革試點(diǎn)省(區(qū)、市)的探索實(shí)踐,已經(jīng)開始為大范圍改革實(shí)踐投石問路。
四項(xiàng)改革穩(wěn)步推進(jìn)
完善司法人員分類管理等四項(xiàng)改革試點(diǎn)在頂層設(shè)計(jì)的指引下漸次推開,諸多影響司法公正、制約司法能力的深層次問題開始隨之破冰。
一分部署,九分落實(shí)。自第一批試點(diǎn)啟動至今,試點(diǎn)地區(qū)從一項(xiàng)項(xiàng)具體改革舉措做起,緊鑼密鼓投身于全力落實(shí)之中,扎實(shí)推進(jìn)司法體制改革不斷向前。
眾所周知,司法的公正、廉潔和高效,離不開一支高素質(zhì)的司法隊(duì)伍,如果司法人力資源配置不科學(xué),將極大地影響司法質(zhì)量和效率。
因此,建立和完善司法人員分類管理制度,無疑是此次司法體制改革的一大“重頭戲”。其中,法官檢察官員額制改革,又是實(shí)行司法人員分類管理的核心與重點(diǎn)任務(wù)。員額制改革是對司法人員利益格局的重新“洗牌”,觸動了許多人的“奶酪”,因此它也被廣泛視為本輪司法體制改革中的“一塊最難啃的硬骨頭”。
7月12日,上海在全國率先拉開司法體制改革大幕,確定在市第二中級人民法院、市檢察二分院及徐匯、閔行、寶山區(qū)法院、檢察院等8家單位先行試點(diǎn)。
為打破人員混崗、職責(zé)模糊的局面,上海率先實(shí)行司法人員分類管理,將法院工作人員分成法官、審判輔助人員、司法行政人員3大類,法官不再以行政級別晉升,而是按專業(yè)職務(wù)序列管理。
按照中央部署,司法人員進(jìn)行分類管理,其中法官檢察官員額數(shù)不超過中央政法專項(xiàng)編制39%。這意味著原先在一線辦案的部分審判員和檢察員、部分具有法官檢察官身份的行政人員,將要退出員額。
如何才能突破障礙,真正建立起結(jié)構(gòu)合理、分類科學(xué)的人員管理制度?要讓改革順利進(jìn)行,需要進(jìn)行一些細(xì)節(jié)設(shè)計(jì)和考量,有針對性地解決問題。
吉林省在開展司法體制改革過程中,許多檢察院、法院領(lǐng)導(dǎo)主動放棄了身份,起到了表率作用。長春市九臺區(qū)檢察院政治部主任呼顯志作為改革的主持者之一,一方面給院里辦案能力不高的“老檢察”做思想工作,動員其知難而退,另一方面幫助和鼓勵(lì)高學(xué)歷人員、辦案能手成為員額內(nèi)檢察官。最終,這個(gè)改革者“革”掉了自己的身份,成為一名行政人員�！案母镉谐霾庞羞M(jìn),當(dāng)然也需要有人做出一些犧牲�！焙麸@志說。
從實(shí)行法官、檢察官單獨(dú)職務(wù)序列管理,到完善法官、檢察官選任條件和程序,再到健全法官、檢察官及司法輔助人員的職業(yè)保障體系……試點(diǎn)地區(qū)在強(qiáng)化司法人員分類管理上作出了大量有益的探索。
責(zé)任意味著擔(dān)當(dāng),更意味著使命。司法活動的親歷性,要求讓審理者裁判、由裁判者負(fù)責(zé)。但長期以來,我國司法機(jī)關(guān)內(nèi)部形成了一套行政化的工作機(jī)制——像在法院內(nèi)部,案件辦理由庭長、院長層層審批把關(guān),審判委員會通過聽辦案人匯報(bào)的方式集體討論定案。這種工作機(jī)制,導(dǎo)致審者不判、判者不審,既違背了司法的親歷性規(guī)律,無法保證司法公正,也難以追究錯(cuò)案責(zé)任。
因此,構(gòu)建權(quán)責(zé)對應(yīng)統(tǒng)一的法官檢察官司法責(zé)任制,是確保法官依法獨(dú)立行使審判權(quán)、實(shí)現(xiàn)公正司法的必要制度保障。
廣東省高級人民法院下發(fā)了《廣東省健全審判權(quán)運(yùn)行機(jī)制完善審判責(zé)任制改革試點(diǎn)方案》,開出了“權(quán)力清單”和“負(fù)面清單”,法官該干什么、不該干什么、錯(cuò)案如何追責(zé),一目了然。
上海市寶山區(qū)法院也有一套成文的《院庭長審判管理工作職責(zé)規(guī)定》,要求他們對程序事項(xiàng)進(jìn)行審核批準(zhǔn),參加合議庭主審重大疑難復(fù)雜案件,嚴(yán)控超審限案件；至于具體個(gè)案,如果必須要進(jìn)行管理指導(dǎo),應(yīng)當(dāng)通過法官會議等組織化方式進(jìn)行,并全程留痕。
近年來,隨著我國法治建設(shè)進(jìn)程不斷向前推進(jìn),法官檢察官在這一過程中作出了重要貢獻(xiàn),同時(shí)也承擔(dān)著巨大的工作壓力。尤其值得注意的是,我國80%的案件在基層,基層法官檢察官案件多、任務(wù)重、壓力大,但行政職級低、待遇差、發(fā)展空間有限,人才流失現(xiàn)象較為嚴(yán)重。
如何才能完善職業(yè)保障,讓法官、檢察官活得更體面,“不為五斗米折腰”?
問題倒逼改革。
2015年4月,上海公布入額法官、檢察官薪酬調(diào)整水平,暫時(shí)按高于普通公務(wù)員43%的比例安排；青海省則計(jì)劃將法官、檢察官的平均工資提高50%；在深圳,每名法官工資約增長了1500元左右；吉林、湖北等試點(diǎn)地區(qū)也將法官、檢察官待遇問題提上日程。
長期以來,我國司法機(jī)關(guān)與行政區(qū)劃對應(yīng)設(shè)置,司法人員主要由地方管理,經(jīng)費(fèi)由地方財(cái)政負(fù)擔(dān)。這種情況下,導(dǎo)致司法權(quán)運(yùn)行受制于地方,執(zhí)法辦案活動易受干擾,一定程度上影響了司法公正。
對此,試點(diǎn)地區(qū)積極探索建立省級財(cái)政部門統(tǒng)一管理全省司法機(jī)關(guān)財(cái)物的機(jī)制,努力形成符合分類管理要求的經(jīng)費(fèi)分配體系,理順三級法院檢察院工作人員收入分配格局,為司法機(jī)關(guān)依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)、檢察權(quán)提供可靠保障。
青海省制定了《青海省省以下法院、檢察院財(cái)物由省級統(tǒng)一管理實(shí)施方案》,明確健全財(cái)政保障機(jī)制,根據(jù)各地差異,采取“保高托低”方法。分類確定各地經(jīng)費(fèi)保障標(biāo)準(zhǔn),實(shí)行動態(tài)管理,建立完善公用經(jīng)費(fèi)保障標(biāo)準(zhǔn)與正常增長機(jī)制,確保經(jīng)費(fèi)保障、待遇不低于改革前水平；湖北省則從2015年1月起,全省法院、檢察院系統(tǒng)全部實(shí)施了財(cái)物由省級統(tǒng)一管理。
試點(diǎn)成效可圈可點(diǎn)
如今放眼望去,各試點(diǎn)省(區(qū)、市)探索司法改革成效已經(jīng)逐步顯現(xiàn),一些重要領(lǐng)域的“絆腳石”逐個(gè)被踢走,一些關(guān)鍵環(huán)節(jié)的“腸梗阻”紛紛被消除。
“以前案件是分?jǐn)偟矫總�(gè)小組,每個(gè)人都要去‘跑量’,辦的案件也很雜�，F(xiàn)在是各個(gè)小組有所側(cè)重,術(shù)業(yè)有專攻,能夠提升辦案效率和質(zhì)量,也有利于檢察官的成長�！鄙虾Ｊ袑毶絽^(qū)人民檢察院檢察官解琳說。
解琳有8年檢察工作經(jīng)歷,她在改革前是一名助理檢察員,通過考試和遴選成為入額檢察官�，F(xiàn)在,公訴部門里一共設(shè)置了10個(gè)檢察官辦案組,每個(gè)小組配備一名檢察官,一名檢察官助理或一名書記員。
“過去,法官承擔(dān)了大量非審判事務(wù),必然導(dǎo)致案多人少�，F(xiàn)在每名主審法官或合議庭配備一名法官助理,法官專心審案子,分工專業(yè)化,提升辦案質(zhì)效,也提高法官人均辦案量�！鄙虾Ｊ懈呒壢嗣穹ㄔ河嘘P(guān)負(fù)責(zé)人說,改革后,8家試點(diǎn)法院辦理每個(gè)案件的平均天數(shù)減少3.51天,審判工作效率得到有效提高。
“這項(xiàng)改革就是讓法官更像法官,讓法院更像法院�！鄙虾Ｊ懈呒壢嗣穹ㄔ焊痹洪L兼司法體制改革辦公室主任郭偉清說。
在上海市第二中級人民法院,一張小小“簽發(fā)單”的變遷折射出“審理者裁判”這一理念的落到實(shí)處。單子上的“簽發(fā)”“審核”“主送”“抄送”“承辦單位”等欄目變成了“合議庭成員聯(lián)合簽署”,層層送審、待領(lǐng)導(dǎo)簽發(fā)后才能定稿的行政化辦案也大幅削減。
“改革厘清了審判管理權(quán)和審判權(quán)的邊界。”上海二中院金融審判庭副庭長竺常赟說,改革以后合議庭的權(quán)力和責(zé)任更大,反過來倒逼合議庭要非常慎重地審判。
這是法院合議庭運(yùn)行更加規(guī)范的一個(gè)縮影。
同時(shí),院庭長回歸一線辦案,案件不再層層審批,審理的質(zhì)量和效率明顯提高。
廣東省佛山市順德區(qū)法院受理案件38000多件,是全國收案平均數(shù)的4倍,法官人均結(jié)案256件。院長萬選才說,雖然案件量猛增,但是案件簽發(fā)權(quán)的下放,多數(shù)案件審判不再需要“二道手”,審判經(jīng)驗(yàn)豐富的副庭長、庭長、副院長直接承辦案件,案件審判的效率和質(zhì)量得到提高。
此外,“權(quán)力清單”使權(quán)力運(yùn)行更加明晰、案件審理更加透明。
海南省法院系統(tǒng)自2015年7月起實(shí)施《海南省法院司法責(zé)任制職責(zé)清單(試行)》,共8章40條,細(xì)化了主審法官、合議庭、審委會等審判權(quán)行使主體的職責(zé)。上海市檢察院則將檢察長和檢委會的權(quán)力范圍減少至15項(xiàng),下降約70%�！�
有權(quán)必有責(zé),在廣東、上海、湖北、海南、吉林等第一批司改試點(diǎn)地區(qū),大部分進(jìn)入員額的法官、檢察官感到“責(zé)任大”“擔(dān)子重”“壓力大”。
北京市知識產(chǎn)權(quán)法院審判二庭法官李燕蓉說,以前辦案有“拐杖”可撐,案件怎么辦,逐級請示、層層審批。如今,司法責(zé)任制倒逼法官不得不丟掉“拐杖”,想方設(shè)法提高自身審判水平。
海南省萬寧市法院2015年上半年收案1526件,結(jié)案1085件,結(jié)案率71.1%,較往年提高兩成多。院長戴義斌說,這一數(shù)字說明,法官庭前準(zhǔn)備扎實(shí)、責(zé)任心加強(qiáng)了。
既讓馬兒跑,也給馬吃草。
新一輪司法體制改革加大了對司法人員的職業(yè)保障水平,大幅提升了法官檢察官的職業(yè)尊榮感和工作積極性。
在廣東省深圳市鹽田區(qū)人民法院,如今聘用人員的整體工資待遇提高了23%,聘用制法官助理等重要審判輔助崗位人員的工資水平提高近50%。該院政治部主任張明軍不無感慨地說:“改革后聘用崗位的吸引力明顯提高,隊(duì)伍的整體穩(wěn)定性大大增強(qiáng)�！�
與此同時(shí),省以下地方法院檢察院人財(cái)物統(tǒng)一管理的改革也在不斷深化。
“人財(cái)物省級統(tǒng)管后,地方司法機(jī)關(guān)的法官、檢察官統(tǒng)一由省里提名、管理并按法定程序任免,在財(cái)政方面也擺脫了對同級行政機(jī)關(guān)的依賴�！サ胤交兄跍p少地方對司法活動的不正當(dāng)干預(yù),確保審判權(quán)、檢察權(quán)依法獨(dú)立行使,提升司法公信力�！边@項(xiàng)改革的積極意義得到了中國政法大學(xué)終身教授陳光中的極大認(rèn)可。
有人說,這一輪司法體制改革不同于以往,一出手就動起了根本,一開始就啃起了硬骨頭,一邁步就踏入了深水區(qū),改革正是在這種直面問題、攻堅(jiān)克難中得以深化。
隨著改革不斷深入推進(jìn),相信未來司法體制改革大樹必將更加枝繁葉茂,公平正義之花必將更加絢麗芬芳
