國務(wù)院辦公廳日前印發(fā)《藥品上市許可持有人制度試點(diǎn)方案》，對開展藥品上市許可持有人制度試點(diǎn)工作作出部署。在北京、天津、河北、上海、江蘇、浙江、福建、山東、廣東、四川等10省(市)開展試點(diǎn)工作。
開展藥品上市許可持有人制度試點(diǎn)是藥品審評審批制度改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容，有利于藥品研發(fā)機(jī)構(gòu)和科研人員積極創(chuàng)制新藥，有利于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和資源優(yōu)化配置，促進(jìn)專業(yè)分工，提高產(chǎn)業(yè)集中度，避免重復(fù)投資和建設(shè)，對于鼓勵(lì)藥品創(chuàng)新、提升藥品質(zhì)量具有重要意義。
《方案》提出，試點(diǎn)行政區(qū)域內(nèi)的藥品研發(fā)機(jī)構(gòu)或者科研人員可以作為藥品注冊申請人，提交藥物臨床試驗(yàn)申請、藥品上市申請，申請人取得藥品上市許可及藥品批準(zhǔn)文號的，可以成為藥品上市許可持有人。申請人和持有人應(yīng)當(dāng)履行《中華人民共和國藥品管理法》以及其他法律法規(guī)規(guī)定的有關(guān)藥品注冊申請人、藥品生產(chǎn)企業(yè)的義務(wù)，并且承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。
《方案》明確，試點(diǎn)藥品范圍包括方案實(shí)施后批準(zhǔn)上市的新藥、按與原研藥品質(zhì)量和療效一致的新標(biāo)準(zhǔn)批準(zhǔn)上市的仿制藥以及方案實(shí)施前已批準(zhǔn)上市的部分藥品。麻醉藥品、精神藥品、醫(yī)療用毒性藥品、放射性藥品、預(yù)防用生物制品、血液制品不納入試點(diǎn)藥品范圍。
《方案》規(guī)定了新注冊藥品、已批準(zhǔn)藥品申報(bào)上市許可持有人的基本程序，并對批準(zhǔn)證明文件內(nèi)容、試點(diǎn)品種的說明書及包裝標(biāo)簽、試點(diǎn)品種的藥品批準(zhǔn)文號效力、審批信息及監(jiān)管信息公開等提出了具體要求。對藥品研發(fā)機(jī)構(gòu)或者科研人員參加試點(diǎn)工作的申請，要求承諾提供擔(dān)保協(xié)議或者與保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)簽訂的保險(xiǎn)合同。
《方案》明確，批準(zhǔn)上市藥品造成人身損害的，受害人可以向持有人請求賠償，也可以向受托生產(chǎn)企業(yè)、銷售者等請求賠償。屬于受托生產(chǎn)企業(yè)、銷售者責(zé)任，持有人賠償?shù)�，持有人有�?quán)向受托生產(chǎn)企業(yè)、銷售者追償。屬于持有人責(zé)任，受托生產(chǎn)企業(yè)、銷售者賠償?shù)�，受托生產(chǎn)企業(yè)有權(quán)向持有人追償。具體按照《中華人民共和國侵權(quán)責(zé)任法》等的規(guī)定執(zhí)行。
《方案》要求，持有人所在地省級藥品監(jiān)督管理部門負(fù)責(zé)對持有人以及批準(zhǔn)上市藥品的監(jiān)督管理，對不在本行政區(qū)域內(nèi)的受托生產(chǎn)企業(yè)，應(yīng)聯(lián)合受托生產(chǎn)企業(yè)所在地省級藥品監(jiān)督管理部門進(jìn)行延伸監(jiān)管。生產(chǎn)企業(yè)所在地省級藥品監(jiān)督管理部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對藥品生產(chǎn)者實(shí)施生產(chǎn)的監(jiān)督檢查，發(fā)現(xiàn)生產(chǎn)、經(jīng)營環(huán)節(jié)存在風(fēng)險(xiǎn)的，及時(shí)采取控制措施。
《方案》自印發(fā)之日起，實(shí)施至2018年11月4日。試點(diǎn)行政區(qū)域內(nèi)的藥品生產(chǎn)企業(yè)參照本方案中持有人的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。
備受業(yè)內(nèi)關(guān)注與期待的《藥品上市許可持有人制度試點(diǎn)方案》(以下簡稱試點(diǎn)方案)于日前經(jīng)國務(wù)院同意發(fā)布，這是繼國務(wù)院《關(guān)于改革藥品醫(yī)療器械審評審批制度的意見》(國發(fā)〔2015〕44號)，以及全國人大常務(wù)委員會(huì)《關(guān)于授權(quán)國務(wù)院在部分地方開展藥品上市許可持有人制度試點(diǎn)和有關(guān)問題的決定》發(fā)布后，有關(guān)上市許可持有人制度真正落地的標(biāo)志性文件，試點(diǎn)方案充分體現(xiàn)了藥品注冊管理制度向上市許可持有人制度轉(zhuǎn)變的核心理念，即鼓勵(lì)新藥創(chuàng)制，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級，優(yōu)化資源配置，落實(shí)主體責(zé)任。該方案關(guān)鍵點(diǎn)如下：
第一，改變藥品批準(zhǔn)文號與生產(chǎn)企業(yè)捆綁的模式。
以往，我國實(shí)行藥品批準(zhǔn)文號與生產(chǎn)企業(yè)捆綁模式，藥品研發(fā)機(jī)構(gòu)無法獲得藥品批準(zhǔn)文號，藥品上市前后全生命周期安全性有效性保證責(zé)任主體不明。試點(diǎn)方案中，上市許可持有人范圍包括了藥品研發(fā)機(jī)構(gòu)和科研人員，藥品研發(fā)機(jī)構(gòu)或者科研人員沒有藥品生產(chǎn)資質(zhì)，也可以申報(bào)藥物臨床試驗(yàn)申請和藥品上市申請，取得藥品上市許可和藥品批準(zhǔn)文號;但在提交藥品上市申請時(shí)，應(yīng)提交受托生產(chǎn)企業(yè)信息及藥品質(zhì)量安全責(zé)任承諾書，擔(dān)保協(xié)議或保險(xiǎn)合同等能夠證明具備申請持有人能力的相關(guān)資料。
第二，上市許可持有人資質(zhì)依申請獲得。
試點(diǎn)方案中明確了申請人和持有人條件，對藥品研發(fā)機(jī)構(gòu)和科研人員提出了限制條件，主要包括區(qū)域限制和責(zé)任承擔(dān)能力限制。對于藥品研發(fā)機(jī)構(gòu)設(shè)立和科研人員工作地點(diǎn)均應(yīng)在10個(gè)試點(diǎn)省(市)行政區(qū)域內(nèi)，藥品研發(fā)機(jī)構(gòu)應(yīng)具備依法獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任能力，科研人員應(yīng)具備中國國籍。申請中應(yīng)提交相應(yīng)的資質(zhì)證明文件和藥品質(zhì)量安全責(zé)任承擔(dān)能力相關(guān)文件，包括責(zé)任承諾書、擔(dān)保協(xié)議和保險(xiǎn)合同等。
第三，允許跨試點(diǎn)區(qū)域委托生產(chǎn)。
允許申請持有人與生產(chǎn)企業(yè)不是同一主體，有利于申請持有人承擔(dān)全生命周期的藥品安全性有效性保證責(zé)任義務(wù)，有利于資源優(yōu)化配置。試點(diǎn)方案中明確允許申請持有人在10個(gè)試點(diǎn)區(qū)域內(nèi)優(yōu)化生產(chǎn)資源配置，允許持有人委托受托生產(chǎn)企業(yè)生產(chǎn)藥品，體現(xiàn)了上市許可制度的優(yōu)勢，即由持有人根據(jù)市場需求決定資源的配置方式，給予持有人高度的自主權(quán)。
第四，簡化技術(shù)轉(zhuǎn)讓與受托生產(chǎn)企業(yè)審批。
試點(diǎn)方案允許臨床試驗(yàn)申請或上市許可申請批準(zhǔn)前后變更持有人和生產(chǎn)企業(yè)，并規(guī)定了變更申請程序。方案規(guī)定變更持有人以補(bǔ)充申請方式辦理，相當(dāng)于原來的技術(shù)轉(zhuǎn)讓審批，意味著藥品安全性有效性保證責(zé)任和義務(wù)的轉(zhuǎn)移。而變更生產(chǎn)企業(yè)補(bǔ)充申請則屬于生產(chǎn)場地變更范圍，相當(dāng)于原來的委托生產(chǎn)審批，應(yīng)根據(jù)已有規(guī)定實(shí)行相應(yīng)的基于風(fēng)險(xiǎn)的審批管理。持有人和生產(chǎn)企業(yè)變更由原來的獨(dú)立行政許可，轉(zhuǎn)變?yōu)樯鲜性S可的補(bǔ)充申請，是簡化行政許可的重要體現(xiàn)。
第五，試點(diǎn)范圍涉及面廣，涵蓋了化學(xué)藥品、中藥和生物制品。
與試點(diǎn)方案征求意見稿相比，藥品品種試點(diǎn)范圍擴(kuò)大，既考慮了新舊注冊分類，也考慮了新藥和仿制藥(具體見試點(diǎn)方案)。上市許可持有人制度對于各類藥品無本質(zhì)差異，主要優(yōu)勢在于明確責(zé)任主體，減少資源重復(fù)建設(shè)，鼓勵(lì)創(chuàng)新。對于新藥研發(fā)來說，持有人不再受自身生產(chǎn)資質(zhì)的限制，可以盡快的通過委托生產(chǎn)方式將藥品產(chǎn)業(yè)化，但需要承擔(dān)因此帶來的專利等技術(shù)秘密泄露的風(fēng)險(xiǎn)。對于仿制藥，持有人不必再去提交重復(fù)藥品上市申請獲得批準(zhǔn)文號，這將有利于培育一些質(zhì)量體系完善、社會(huì)信譽(yù)好、專注于委托生產(chǎn)的藥品生產(chǎn)企業(yè)�？梢灶A(yù)見的是，在試點(diǎn)工作期間，試點(diǎn)區(qū)域內(nèi)的藥品重復(fù)申請數(shù)量將有所減少。
第六，申請人、持有人與藥品生產(chǎn)企業(yè)責(zé)任明晰。
申請人、持有人是藥品上市許可的責(zé)任主體，承擔(dān)藥品全生命周期的安全性有效性保證義務(wù)，包括注冊、生產(chǎn)、流通、監(jiān)測和評價(jià)、質(zhì)量追溯、信息公開等，某些義務(wù)可以與生產(chǎn)企業(yè)進(jìn)行約定，但最終責(zé)任應(yīng)該由申請持有人承擔(dān)。試點(diǎn)方案強(qiáng)化申請人和持有人的主體責(zé)任，建立藥品質(zhì)量安全責(zé)任追究的利益鏈條，申請人在選擇研發(fā)、生產(chǎn)、銷售等合作伙伴時(shí)將更加慎重，以避免日后出現(xiàn)藥品質(zhì)量安全法律責(zé)任糾紛�？梢灶A(yù)期，試點(diǎn)方案將有助于企業(yè)和個(gè)人行為規(guī)范和誠信體系的建立。
第七，藥品上市后監(jiān)督管理措施有力。
試點(diǎn)涉及跨區(qū)域監(jiān)管問題，即持有人與生產(chǎn)企業(yè)所在地不在一個(gè)試點(diǎn)區(qū)域，方案中采取兩者所在地省級藥品監(jiān)督管理部門聯(lián)合延伸監(jiān)管模式。在監(jiān)管措施上，引入約談、告誡信、限期整改、修訂說明書、限制使用、召回、撤銷批準(zhǔn)證明文件，暫停研制、生產(chǎn)、銷售、使用等風(fēng)險(xiǎn)控制措施，并對持有人和生產(chǎn)企業(yè)追責(zé)，同時(shí)追究相關(guān)責(zé)任人責(zé)任。多種風(fēng)險(xiǎn)控制措施聯(lián)合使用，由單位追責(zé)擴(kuò)展至個(gè)人追責(zé)，是建立藥品上市許可責(zé)任體系的有效機(jī)制。
總之，試點(diǎn)方案借鑒和吸納了國際先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，強(qiáng)化申請人與持有人責(zé)任主體地位，體現(xiàn)質(zhì)量源于設(shè)計(jì)的藥品質(zhì)量全生命周期控制理念，必將激發(fā)藥物創(chuàng)新積極性，優(yōu)化資源配置，重塑并促進(jìn)我國藥品產(chǎn)業(yè)發(fā)展。
