明確權(quán)屬應(yīng)是公積金管理制度改革的核心
為提高住房公積金繳存職工住房消費(fèi)能力，支持繳存職工購(gòu)買(mǎi)首套和改善型自住住房，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、財(cái)政部、人民銀行10月9日聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于發(fā)展住房公積金個(gè)人住房貸款業(yè)務(wù)的通知》(以下稱(chēng)《通知》)�！锻ㄖ飞婕暗降膸醉�(xiàng)值得關(guān)注，被認(rèn)為是公積金住房管理制度改革的新動(dòng)向。
一是繳存時(shí)間可異地合并計(jì)算，將實(shí)現(xiàn)住房公積金繳存異地互認(rèn)和轉(zhuǎn)移接續(xù)，并推進(jìn)異地貸款業(yè)務(wù)。也就是說(shuō)，職工可持就業(yè)地住房公積金管理中心出具的繳存證明，向戶(hù)籍所在地住房公積金管理中心申請(qǐng)住房公積金個(gè)人住房貸款。這無(wú)疑是為適應(yīng)當(dāng)前日益增多的人口跨地區(qū)流動(dòng)的新形勢(shì)的需要。
二是提高了首套自住住房貸款額度，并鼓勵(lì)協(xié)調(diào)公積金和商業(yè)貸款的組合。這是在堅(jiān)持住房公積金設(shè)立的原則——為繳存職工改善基本住房消費(fèi)的同時(shí)，也對(duì)緩解資金流動(dòng)性緊張的地區(qū)進(jìn)行了鼓勵(lì)性的制度安排。而且，《通知》明確職工連續(xù)足額繳存住房公積金6個(gè)月?穴含?雪以上，就可申請(qǐng)住房公積金個(gè)人住房貸款，并取消住房公積金個(gè)人住房貸款保險(xiǎn)、公證、新房評(píng)估和強(qiáng)制性機(jī)構(gòu)擔(dān)保等收費(fèi)項(xiàng)目。這將會(huì)對(duì)職工利用低利率的公積金貸款解決基本住房的積極性產(chǎn)生巨大的作用。
事實(shí)上，中國(guó)的住房公積金制度自1991年從上海(樓盤(pán))開(kāi)始以來(lái)，雖然對(duì)改革舊的住房制度、推動(dòng)住房商品化、改善城鎮(zhèn)居民的居住水平，都發(fā)揮了重要的作用，但在執(zhí)行中也表現(xiàn)出許多錯(cuò)綜復(fù)雜的矛盾和弊端，20多年來(lái)已經(jīng)越來(lái)越不能適應(yīng)*、新形勢(shì)的發(fā)展需要，社會(huì)輿論多次呼吁應(yīng)正視現(xiàn)在的公積金管理制度存在的弊病，進(jìn)行充分的改革，其焦點(diǎn)集中于公積金的使用范圍、繳存比例、管理模式等。從起，修訂《住房公積金管理?xiàng)l例》(以下稱(chēng)《條例》)已經(jīng)連續(xù)四年被列入住建部的重點(diǎn)工作任務(wù)，其重點(diǎn)則是住房公積金的使用范圍。不過(guò)，雖然對(duì)住房公積金管理制度的改革呼聲不斷，甚至有取消住房公積金制度的聲音存在，但住房公積金管理制度的改革一直未有突破性進(jìn)展。此次三部委發(fā)出的《通知》，自然可以看作是公積金管理制度改革預(yù)期增強(qiáng)的積極信號(hào)。
毋庸置疑，公積金管理制度需要進(jìn)行并非小修小補(bǔ)的充分改革，而改革的核心出發(fā)點(diǎn)，筆者認(rèn)為，首先就是要明確住房公積金的私人產(chǎn)權(quán)屬性。可以這樣說(shuō)，住房公積金管理制度之所以在執(zhí)行中出現(xiàn)弊病，就是因?yàn)閷?duì)住房公積金的權(quán)屬關(guān)系概念的模糊所造成的。這個(gè)問(wèn)題不能明晰，住房公積金管理制度改革就不可能做到通透明白。
《條例》明確表示，“職工個(gè)人繳存的住房公積金和職工所在單位為職工繳存的住房公積金，屬于職工個(gè)人所有”，“任何單位和個(gè)人不得挪作他用”。這清楚地表明，住房公積金的產(chǎn)權(quán)性質(zhì)是私人所有。雖然國(guó)家以強(qiáng)制力規(guī)定了個(gè)人和就業(yè)機(jī)構(gòu)以1∶1的比例配套繳納公積金，再給以公積金運(yùn)行免稅的優(yōu)惠。但這些不是模糊住房公積金私有權(quán)屬的理由?押免稅不能成為侵占產(chǎn)權(quán)的借口，強(qiáng)制配套同比例繳納數(shù)額，也是自福利分配住房政策取消之后對(duì)職工住房的合法的貨幣補(bǔ)償，是職工收益所得的合法組成部分。因此，公積金名為公、實(shí)為私，其表述或?yàn)?ldquo;個(gè)人住房基金”更加準(zhǔn)確。
但是，在管理住房公積金的執(zhí)行過(guò)程中，《條例》又規(guī)定了類(lèi)似于管理公共資金的條款，如第二十九條，將住房公積金的增值收益余額，用于“建設(shè)城市廉租住房的補(bǔ)充資金”。這種管理公共資金的錯(cuò)誤思路，造成了一定的混亂和矛盾，同時(shí)也對(duì)住房公積金的真正所有人造成了權(quán)益的侵害。
其次，應(yīng)強(qiáng)化住房公積金限于基本的自主需求的原則。住房公積金的實(shí)質(zhì)是區(qū)域內(nèi)的互助，其設(shè)立的目的是解決居民的基本住房需求，而非投資性、更非投機(jī)性需求。也就是說(shuō)，當(dāng)居民已經(jīng)解決了自己的居住問(wèn)題后，是不能貸款動(dòng)用公積金互助購(gòu)買(mǎi)住房的。事實(shí)上，這一條原則在執(zhí)行中被千奇百怪的方法、手段所弱化，在公積金的管理中還沒(méi)有很好的制度能夠規(guī)避和解決，這也是多年來(lái)公積金貸款“窮幫富”怪象不絕的原因所在。此外，在堅(jiān)持住房公積金設(shè)立的目的時(shí)，還應(yīng)向區(qū)域內(nèi)收入較低、住房更加困難的公積金繳交者進(jìn)行傾斜，這既樂(lè)于為全體公積金繳納者接受，也是住房公積金所蘊(yùn)含的普世原則的體現(xiàn)。
再次，住房公積金的管理，應(yīng)明確職工和政府的委托與被委托關(guān)系，這是保護(hù)住房公積金所有人權(quán)益，理順其管理體制的關(guān)鍵�！稐l例》沒(méi)有明確體現(xiàn)這層關(guān)系的表述，而更多的條款是反映政府的管理權(quán)力�，F(xiàn)實(shí)表明，《條例》使政府處于強(qiáng)勢(shì)地位，而作為住房公積金繳存主人的職工，卻處于弱勢(shì)地位，沒(méi)有什么發(fā)言權(quán)。政府對(duì)住房公積金的使用亂象叢生。
住房公積金的私人權(quán)屬性質(zhì)，決定了住房公積金是私人資產(chǎn)的集合，其重大問(wèn)題的決策權(quán)應(yīng)該由私人集合來(lái)決定。當(dāng)私人集合數(shù)量過(guò)大時(shí)，可以由他們認(rèn)可的代表來(lái)代行決策權(quán)，而政府作為提供幫助的配角。在重大問(wèn)題決策之后，政府可以受委托來(lái)進(jìn)行處理，維護(hù)資金的日常運(yùn)行和保值增值。因此，住房公積金管理制度的改革，一是要增大各級(jí)公積金管理委員會(huì)中的民意代表和純粹的專(zhuān)家學(xué)者的比例，只保留較小比例的官員。二是要明確公積金管理委員會(huì)同政府之間的先后程序關(guān)系。三是要向全社會(huì)公開(kāi)公積金的運(yùn)行狀況，便于民眾監(jiān)督。
最后，應(yīng)肯定公積金外部使用的盈利要求，這是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下資金的一般要求，是正當(dāng)合理的。在內(nèi)部，住房公積金是通過(guò)“低存低貸”互相幫忙，保本為先，不求盈利或盈利為次;但在外部，住房公積金的使用應(yīng)按商業(yè)盈利原則來(lái)處理。多年實(shí)踐表明，住房公積金在滿(mǎn)足區(qū)域內(nèi)部互助需要的前提下，在數(shù)量上是有富裕沉淀的，作為管理者，有責(zé)任也應(yīng)該運(yùn)用投資工具為繳納者保值增值，比如債權(quán)投資、股權(quán)投資等，當(dāng)然，也應(yīng)該將安全性置于首位。
