深化預(yù)算管理制度改革，要求逐步取消競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域產(chǎn)業(yè)類專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，確需保留的壓縮規(guī)�；�?qū)嵭辛阍鲩L(zhǎng)，并探索實(shí)行政府性投資基金(簡(jiǎn)稱“基金”)等市場(chǎng)化運(yùn)作模式。目前，各部門(mén)、各行業(yè)都在紛紛申請(qǐng)?jiān)O(shè)立基金，亟需從源頭上加強(qiáng)管控、規(guī)范運(yùn)行、提高效率、防范風(fēng)險(xiǎn)。
作為財(cái)政支出的創(chuàng)新工具之一，政府性投資基金往往能“花小錢(qián)辦大事”，撬動(dòng)更多社會(huì)資本融入到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和支持創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的洪流中來(lái)，發(fā)揮“四兩撥千斤”的效果。但也要防止出現(xiàn)政府性投資基金設(shè)立、運(yùn)行過(guò)程中一哄而上、效能不高的問(wèn)題。
財(cái)政部部長(zhǎng)樓繼偉強(qiáng)調(diào)，要以明晰定位劃清界限為導(dǎo)向，以構(gòu)建科學(xué)的治理結(jié)構(gòu)，促進(jìn)政府引導(dǎo)基金健康發(fā)展，更加有效地帶動(dòng)社會(huì)資金推動(dòng)實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，提高供給體系的質(zhì)量和效率。
省委副書(shū)記、省長(zhǎng)杜家毫強(qiáng)調(diào)，劃分股權(quán)投資與專項(xiàng)資金的邊界，避免對(duì)企業(yè)和市場(chǎng)造成不合理干預(yù);嚴(yán)控基金數(shù)量，堅(jiān)決防止基金一哄而起。
如何既發(fā)揮好財(cái)政資金的杠桿功能、引導(dǎo)作用和增信效應(yīng)，又規(guī)范政府性投資基金的管理、促進(jìn)基金持續(xù)健康運(yùn)行?經(jīng)省人民政府批準(zhǔn)，省財(cái)政廳4月下旬出臺(tái)《湖南省省級(jí)政府性投資基金暫行管理辦法》(湘財(cái)預(yù)〔2016〕30號(hào)，簡(jiǎn)稱“《辦法》”)�！掇k法》共5章33條，對(duì)基金設(shè)立、運(yùn)行、退出、風(fēng)險(xiǎn)防控等作出一系列規(guī)定，本報(bào)今天予以解讀。
1 政策導(dǎo)向
1、基金定義
省級(jí)政府性投資基金是指省政府通過(guò)預(yù)算安排，單獨(dú)出資或與社會(huì)資本共同出資設(shè)立，采用股權(quán)投資等市場(chǎng)化方式，引導(dǎo)社會(huì)各類資本投資經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重點(diǎn)領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)，支持相關(guān)產(chǎn)業(yè)和領(lǐng)域發(fā)展的資金，主要分為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展兩大類。這里所說(shuō)的政府出資，是指省財(cái)政通過(guò)一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算等安排的資金。
2、政策定位
根據(jù)政府與市場(chǎng)分工，明晰政府性投資基金的政策性定位�；鹬饕断虼嬖谫Y金、技術(shù)、市場(chǎng)等瓶頸制約，社會(huì)資本投入不足，亟需政府出資引導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展重點(diǎn)領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)，可分為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和產(chǎn)業(yè)兩大類，重點(diǎn)投向扶持創(chuàng)新發(fā)展、中小企業(yè)成長(zhǎng)、產(chǎn)業(yè)升級(jí)、重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等具有一定競(jìng)爭(zhēng)性、存在市場(chǎng)失靈、外溢性明顯的領(lǐng)域;對(duì)于完全市場(chǎng)化的領(lǐng)域，不得設(shè)立政府性投資基金，確需政府支持的，通過(guò)財(cái)政專項(xiàng)資金來(lái)補(bǔ)助。基礎(chǔ)設(shè)施類投資基金投資領(lǐng)域須有穩(wěn)定的現(xiàn)金流或者專項(xiàng)收入，不得以“名股實(shí)債”等形式通過(guò)基金變相舉借政府債務(wù)。
3、運(yùn)作原則
政府性投資基金按照“明晰定位，統(tǒng)一歸口;政府引導(dǎo)，市場(chǎng)運(yùn)作;全程規(guī)范，防控風(fēng)險(xiǎn)”的原則運(yùn)作，政府與社會(huì)資本共同遵循契約精神和市場(chǎng)規(guī)則，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，利用市場(chǎng)機(jī)制提高公共產(chǎn)品提供效率和公共服務(wù)質(zhì)量。
4、劃分邊界
嚴(yán)格界定財(cái)政專項(xiàng)資金與政府性投資基金的邊界，避免功能交叉。今后，政府對(duì)企業(yè)的股權(quán)投資全部通過(guò)政府性投資基金來(lái)運(yùn)作，財(cái)政專項(xiàng)資金重點(diǎn)用于支持技術(shù)改造、基礎(chǔ)科技研發(fā)、淘汰落后產(chǎn)能、緩解融資難題等方面，通過(guò)實(shí)行全過(guò)程公開(kāi)引入社會(huì)監(jiān)督，提高資金分配的透明度、公平性和使用績(jī)效，并且主要采取后補(bǔ)助、以獎(jiǎng)代補(bǔ)、貸款貼息、保費(fèi)補(bǔ)貼、擔(dān)保補(bǔ)貼等事后補(bǔ)助或者間接補(bǔ)助的方式，不進(jìn)行股權(quán)投資。
2 基金設(shè)立
1、歸口管理
嚴(yán)格實(shí)行歸口財(cái)政管理，政府統(tǒng)一審批。按照中央要求，明確省財(cái)政廳經(jīng)省人民政府授權(quán)代行政府出資人職責(zé)，通過(guò)合理設(shè)計(jì)基金方案、擇優(yōu)選擇基金管理機(jī)構(gòu)等，充分發(fā)揮基金作用。參照省級(jí)財(cái)政專項(xiàng)資金審批程序，政府性投資基金應(yīng)當(dāng)由省財(cái)政廳或省財(cái)政廳會(huì)同相關(guān)單位在統(tǒng)籌評(píng)估經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要、市場(chǎng)運(yùn)作空間和財(cái)政承受能力的基礎(chǔ)上，提出基金設(shè)立方案，統(tǒng)一報(bào)省政府審批同意后設(shè)立。
基金設(shè)立方案應(yīng)包括組織形式、政策目標(biāo)、基金規(guī)模、存續(xù)期限、出資方案、投資領(lǐng)域、決策機(jī)制、基金管理機(jī)構(gòu)、風(fēng)險(xiǎn)防范、投資退出、管理費(fèi)用和收益分配等內(nèi)容。
2、嚴(yán)控?cái)?shù)量
為防止基金設(shè)立過(guò)多、過(guò)濫，避免資金和政策碎片化，《辦法》規(guī)定，除中央明確要求外，產(chǎn)業(yè)類基金原則上通過(guò)已批準(zhǔn)設(shè)立的新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金統(tǒng)一運(yùn)作，不另行設(shè)立基金;基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)基金僅限屬于省級(jí)事權(quán)、省級(jí)直接實(shí)施的跨區(qū)域且有穩(wěn)定現(xiàn)金流或?qū)ｍ?xiàng)收入的重大公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，一個(gè)領(lǐng)域最多設(shè)立1支基金。
3、政府出資
限定政府出資來(lái)源，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)類專項(xiàng)投入方式轉(zhuǎn)型。基金中政府出資通過(guò)相關(guān)專項(xiàng)資金落實(shí)，原則上不新增預(yù)算投入。前期政府出資任務(wù)集中，當(dāng)年財(cái)政資金各類來(lái)源不能滿足的，可以通過(guò)預(yù)撥以后年度資金來(lái)彌補(bǔ)。確需預(yù)算追加安排的，由省財(cái)政廳按程序報(bào)省政府審批。
政府性投資基金設(shè)立時(shí)應(yīng)明確規(guī)模上限及出資期限，達(dá)到規(guī)模上限或出資期限后，不再繼續(xù)出資。政府出資采取認(rèn)繳制，出資比例一般不超過(guò)基金募集規(guī)模的30%。
政府性投資基金用于重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域的，省財(cái)政可承擔(dān)補(bǔ)貼責(zé)任;用于扶持產(chǎn)業(yè)和企業(yè)發(fā)展的，不得建立財(cái)政補(bǔ)貼機(jī)制。
3 基金運(yùn)行
1、委托管理
專業(yè)化管理，讓專業(yè)的人做專業(yè)的事。政府性投資基金實(shí)行委托管理。省財(cái)政廳按照公開(kāi)、公平、公正的原則，綜合考慮募資能力、投資業(yè)績(jī)、研究能力、出資實(shí)力等因素，擇優(yōu)選擇基金管理機(jī)構(gòu)�；鸸芾頇C(jī)構(gòu)須對(duì)基金認(rèn)繳出資，產(chǎn)業(yè)發(fā)展類基金的管理機(jī)構(gòu)一般應(yīng)對(duì)基金投資項(xiàng)目跟投;基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)類基金的管理機(jī)構(gòu)必要時(shí)對(duì)基金投資項(xiàng)目跟投。
省財(cái)政廳或省財(cái)政廳會(huì)同相關(guān)部門(mén)根據(jù)政府性投資基金不同的組織形式，負(fù)責(zé)審定基金公司章程、有限合伙協(xié)議、合同等(以下簡(jiǎn)稱章程)，選派人員進(jìn)入基金投資決策機(jī)構(gòu)�；鸸芾頇C(jī)構(gòu)根據(jù)委托管理協(xié)議約定的投資領(lǐng)域、地域等因素，自主選擇基金投資項(xiàng)目，相關(guān)部門(mén)不得干預(yù)。
2、投資方向
政府性投資基金投向要與省委、省政府決策部署和產(chǎn)業(yè)規(guī)劃相符，原則上投向支持創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、中小企業(yè)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)和發(fā)展、重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等四大領(lǐng)域。
投資于產(chǎn)業(yè)類項(xiàng)目的政府性投資基金，主要投向注冊(cè)地或項(xiàng)目實(shí)施地在湖南省，處于初創(chuàng)期、中早期成長(zhǎng)階段的企業(yè)和項(xiàng)目，并且要在委托管理協(xié)議中明確基金投資于此類企業(yè)和項(xiàng)目的具體比例。
3、市場(chǎng)運(yùn)作
政府投資基金實(shí)行市場(chǎng)化運(yùn)作，政府與社會(huì)資本同股同權(quán)。對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展類的政府性投資基金，政府出資不得作劣后級(jí)資本，與社會(huì)資本按照市場(chǎng)原則共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，各自按照出資比例承擔(dān)相應(yīng)的權(quán)利和義務(wù)。政府不對(duì)社會(huì)資本承諾保底收益或本金不受損失。除用于重大基礎(chǔ)設(shè)施和重大民生項(xiàng)目領(lǐng)域以外的政府性投資金，不得建立財(cái)政補(bǔ)貼機(jī)制。為實(shí)現(xiàn)政府宏觀調(diào)控目標(biāo)與市場(chǎng)資本逐利屬性的有機(jī)統(tǒng)一，發(fā)揮政府出資引導(dǎo)作用，根據(jù)基金投向注冊(cè)地或項(xiàng)目實(shí)施地在我省、處于初創(chuàng)期、中早期成長(zhǎng)階段的企業(yè)和項(xiàng)目的比例，準(zhǔn)許政府出資對(duì)社會(huì)資本適當(dāng)讓利。
政府性投資基金在基金章程中明確投資收益的處理方式，在投資基金存續(xù)期內(nèi)，對(duì)于歸屬省財(cái)政的投資收益，要按約定的期限足額繳入省國(guó)庫(kù)，嚴(yán)格實(shí)行“收支兩條線”，納入預(yù)算統(tǒng)籌安排。
當(dāng)投資基金清算或運(yùn)行過(guò)程中出現(xiàn)虧損時(shí)，首先由基金管理機(jī)構(gòu)以出資額承擔(dān)虧損，剩余部分政府和其他出資人按出資比例、以出資額為限承擔(dān)。
4、防控風(fēng)險(xiǎn)
建立全周期的風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制，構(gòu)筑基金運(yùn)作與財(cái)政運(yùn)行的風(fēng)險(xiǎn)隔離墻。嚴(yán)格限定財(cái)政承擔(dān)全周期補(bǔ)貼責(zé)任的政府性投資基金，僅限于重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和重大民生項(xiàng)目領(lǐng)域，并且要求財(cái)政補(bǔ)貼納入當(dāng)年預(yù)算，實(shí)行總額控制，財(cái)政對(duì)基金的補(bǔ)貼與PPP、政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)等財(cái)政補(bǔ)貼的總額，不得超過(guò)當(dāng)年一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算和國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出盤(pán)子的10%。強(qiáng)化基金管理人與政府和其他出資人的利益綁定，要求管理人對(duì)基金認(rèn)繳出資，必要時(shí)實(shí)行項(xiàng)目跟投，從機(jī)制上約束基金管理人科學(xué)決策、防范風(fēng)險(xiǎn);制定政府性投資基金投向負(fù)面清單，不得投資于房地產(chǎn)、期貨、二級(jí)市場(chǎng)股票等項(xiàng)目。日常監(jiān)管方面，明確財(cái)政、審計(jì)部門(mén)對(duì)政府性投資基金監(jiān)管職責(zé)，建立基金運(yùn)行績(jī)效評(píng)價(jià)制度和財(cái)務(wù)狀況定期報(bào)告制度。
4 基金退出
1、退出時(shí)間
政府性投資基金存續(xù)期滿后，政府出資應(yīng)按期退出。確需繼續(xù)出資的，由省財(cái)政廳對(duì)基金運(yùn)行情況進(jìn)行整體評(píng)估，提出初步意見(jiàn)按程序報(bào)省政府審批。存續(xù)期內(nèi)如達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，政府出資可通過(guò)清算、轉(zhuǎn)讓、回購(gòu)等方式提前退出。
2、價(jià)值評(píng)估
政府出資從基金退出時(shí)，除按基金設(shè)立時(shí)約定的方式退出的，應(yīng)聘請(qǐng)具備資產(chǎn)評(píng)估資質(zhì)的專業(yè)機(jī)構(gòu)對(duì)政府出資權(quán)益進(jìn)行評(píng)估，作為確定基金退出價(jià)格的依據(jù)。
3、提前退出
政府應(yīng)與其他出資人在投資基金章程中約定，在社會(huì)資本未如期出資、一定期限內(nèi)未實(shí)質(zhì)性開(kāi)展投資等情形下，政府出資可無(wú)需其他出資人同意，選擇提前退出。
5 監(jiān)督評(píng)價(jià)
1、績(jī)效評(píng)價(jià)
省財(cái)政廳應(yīng)當(dāng)建立基金績(jī)效評(píng)價(jià)制度，按年度對(duì)基金政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度、投資運(yùn)營(yíng)情況等開(kāi)展評(píng)價(jià)，并有效應(yīng)用績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果。
2、監(jiān)督審計(jì)
基金應(yīng)當(dāng)接受財(cái)政、審計(jì)部門(mén)對(duì)基金運(yùn)行情況的監(jiān)督檢查和審計(jì)。
3、定期報(bào)告
基金管理機(jī)構(gòu)應(yīng)于每年7月31日前向省財(cái)政廳報(bào)送半年度基金運(yùn)行情況報(bào)告和財(cái)務(wù)報(bào)表。每個(gè)會(huì)計(jì)年度結(jié)束后3個(gè)月內(nèi)，基金管理機(jī)構(gòu)向省財(cái)政廳報(bào)送經(jīng)注冊(cè)會(huì)計(jì)師審計(jì)的政府性投資基金年度財(cái)務(wù)報(bào)表和基金運(yùn)行情況報(bào)告。當(dāng)發(fā)生可能影響投資者權(quán)益的重大情況時(shí)，基金管理機(jī)構(gòu)應(yīng)及時(shí)向省財(cái)政廳報(bào)告。
