一、背景情況
《行政處罰法》出臺(tái)后，本市制定了市政府文件《上海市行政處罰聽(tīng)證程序試行規(guī)定》(以下簡(jiǎn)稱原《規(guī)定》)。原《規(guī)定》實(shí)施以來(lái)，對(duì)于規(guī)范本市行政機(jī)關(guān)行政處罰聽(tīng)證工作起到了積極的推動(dòng)作用。但是，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展以及《行政訴訟法》的修改等，原《規(guī)定》的部分內(nèi)容已不能適應(yīng)目前執(zhí)法工作的實(shí)際，比如關(guān)于聽(tīng)證范圍、較大數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)、證據(jù)種類等規(guī)定。根據(jù)《*關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》中要求完善執(zhí)法程序的精神，同時(shí)，考慮到本市對(duì)行政處罰聽(tīng)證的認(rèn)識(shí)和實(shí)踐相較于原《規(guī)定》制定時(shí)已經(jīng)較為成熟，因此，擬將原《規(guī)定》上升為政府規(guī)章，以進(jìn)一步提高該規(guī)定的效力。
二、《草案》的主要內(nèi)容
《上海市行政處罰聽(tīng)證程序規(guī)定(草案)》(以下簡(jiǎn)稱《草案》)共六章三十二條，主要內(nèi)容包括四個(gè)方面：一是明確了聽(tīng)證范圍，具體包括擬作出責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或者執(zhí)照、較大數(shù)額罰款、較大數(shù)額沒(méi)收違法所得、較大數(shù)額沒(méi)收非法財(cái)物等行政處罰。同時(shí)，還明確了上述較大數(shù)額的標(biāo)準(zhǔn)。二是對(duì)聽(tīng)證組織機(jī)關(guān)和聽(tīng)證人員作出了規(guī)定，明確了聽(tīng)證人員的范圍、聽(tīng)證主持人的職權(quán)和職責(zé)等。三是明確了聽(tīng)證參加人的范圍，并對(duì)聽(tīng)證參加人的義務(wù)、當(dāng)事人的權(quán)利以及案件調(diào)查人員的權(quán)利等作出了規(guī)定。四是對(duì)聽(tīng)證的告知、提出、受理和舉行的具體程序進(jìn)行了規(guī)范。
三、《草案》相較于原《規(guī)定》修改的主要內(nèi)容
《草案》修改的內(nèi)容主要涉及以下兩個(gè)方面：
(一)對(duì)較大數(shù)額的相關(guān)規(guī)定作了修改
1、調(diào)整了較大數(shù)額的標(biāo)準(zhǔn)。(見(jiàn)第二條第二款)
原《規(guī)定》較大數(shù)額的標(biāo)準(zhǔn)是對(duì)非經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中的違法行為處以1000元以上、對(duì)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中的違法行為處以3萬(wàn)元以上的罰款�！恫莅浮沸薷臑檩^大數(shù)額對(duì)個(gè)人是指5000元以上(或者等值物品價(jià)值);對(duì)法人或者其他組織是指5萬(wàn)元以上(或者等值物品價(jià)值)，但法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的最低罰款額為5萬(wàn)元以上的，是指最低罰款額的1.5倍，但最高不超過(guò)10萬(wàn)元。這樣修改理由是：原《規(guī)定》的標(biāo)準(zhǔn)與1996年《上海市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于市人民政府制定規(guī)章設(shè)定行政處罰罰款限額的規(guī)定》中規(guī)定的罰款限額是一致的。但此后市人大常委會(huì)已兩次提高了罰款限額，目前最高處罰金額為30萬(wàn)元。我們認(rèn)為，一方面隨著處罰限額的大幅提高，對(duì)于行政機(jī)關(guān)，確實(shí)存在聽(tīng)證工作量增加的問(wèn)題。但是，另一方面標(biāo)準(zhǔn)提升幅度過(guò)大又不利于當(dāng)事人權(quán)益的保護(hù)。為了平衡好相對(duì)人權(quán)益保護(hù)與執(zhí)法實(shí)際承受能力的關(guān)系，我們?cè)诼?tīng)取行政機(jī)關(guān)意見(jiàn)，并參考部分外省市和國(guó)家行政主管部門(mén)的聽(tīng)證規(guī)定的基礎(chǔ)上，經(jīng)綜合比較分析，重新確定了較大數(shù)額的標(biāo)準(zhǔn)。
2、明確了例外規(guī)則。(見(jiàn)第二條第三款)
目前有的國(guó)家有關(guān)行政主管部門(mén)對(duì)較大數(shù)額作出了規(guī)定，有的比《草案》低，有的比《草案》高。對(duì)于前一種情形，從保護(hù)當(dāng)事人權(quán)益的角度出發(fā)，《草案》規(guī)定，應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家有關(guān)行政主管部門(mén)的規(guī)定執(zhí)行。對(duì)于后一種情形，如果是由規(guī)章規(guī)定的，《草案》規(guī)定也可以從其規(guī)定。
3、刪去了原來(lái)調(diào)整較大數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)的批準(zhǔn)機(jī)制。
原《規(guī)定》中規(guī)定行政機(jī)關(guān)擬定的較大數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)低于或者高于原《規(guī)定》標(biāo)準(zhǔn)的，均應(yīng)當(dāng)報(bào)市政府法制辦批準(zhǔn)并公布。經(jīng)研究，我們認(rèn)為，行政機(jī)關(guān)如降低標(biāo)準(zhǔn)，有利于保護(hù)當(dāng)事人權(quán)益，因此無(wú)需報(bào)我辦批準(zhǔn)，只需向社會(huì)公開(kāi)即可。而提高較大數(shù)額的標(biāo)準(zhǔn)，由于會(huì)進(jìn)一步限制當(dāng)事人聽(tīng)證的權(quán)利，因此原則上不應(yīng)再留有可提升的空間。
(二)加大了對(duì)當(dāng)事人權(quán)益的保護(hù)
與原《規(guī)定》相比較，《草案》進(jìn)一步加大了對(duì)當(dāng)事人權(quán)益的保護(hù)，主要有如下幾方面：
1、擴(kuò)大聽(tīng)證事項(xiàng)范圍。(見(jiàn)第二條第一款)
《草案》在聽(tīng)證范圍中納入了較大數(shù)額的沒(méi)收處罰。主要從兩方面考慮：一是最高人民法院于2004年9月發(fā)布的《關(guān)于沒(méi)收財(cái)產(chǎn)是否應(yīng)進(jìn)行聽(tīng)證及沒(méi)收經(jīng)營(yíng)藥品行為等有關(guān)法律問(wèn)題的答復(fù)(〔2004〕行他字第1號(hào))》，以及2012年4月發(fā)布的有關(guān)指導(dǎo)案例中明確沒(méi)收較大數(shù)額財(cái)產(chǎn)的處罰需要聽(tīng)證。二是部分國(guó)家行政主管部門(mén)也將沒(méi)收較大數(shù)額的違法所得和非法財(cái)物列入了聽(tīng)證范圍。
此外，有的國(guó)家行政主管部門(mén)根據(jù)本部門(mén)的實(shí)際情況，還增加了其他需要聽(tīng)證的事項(xiàng)。為此，《草案》規(guī)定，國(guó)家行政主管部門(mén)規(guī)定應(yīng)當(dāng)聽(tīng)證的事項(xiàng)超出本市聽(tīng)證范圍的，從其規(guī)定。
2、擴(kuò)大聽(tīng)證回避人員的范圍。(見(jiàn)第七、十、十四條)
參考《行政訴訟法》的有關(guān)規(guī)定，《草案》增加了翻譯人員、鑒定人作為應(yīng)當(dāng)回避的人員。
3、增加聽(tīng)證告知書(shū)的送達(dá)方式。(見(jiàn)第十七條第四款)
參照處罰決定書(shū)的送達(dá)方式，《草案》在原有聽(tīng)證告知書(shū)送達(dá)方式的基礎(chǔ)上，增加了留置送達(dá)、公告送達(dá)等送達(dá)方式。
4、明確當(dāng)事人放棄聽(tīng)證或者未提出聽(tīng)證要求的，仍享有陳述申辯權(quán)。(見(jiàn)第十八條第二款)
結(jié)合執(zhí)法實(shí)踐，我們認(rèn)為，為了更好地保障當(dāng)事人權(quán)利，當(dāng)事人放棄聽(tīng)證權(quán)后，仍應(yīng)享有陳述申辯權(quán)�！恫莅浮穼�(duì)此進(jìn)行了明確
