《事業(yè)單位人事管理條例》重點熱點問題解讀
事業(yè)單位人事管理條例》(以下簡稱“《條例》”)作為事業(yè)單位人事管理的第一部行政法規(guī)，于7月1日起正式實施�！稐l例》的頒布實施引起了社會的普遍關(guān)注：為什么事業(yè)單位人事管理不直接適用《勞動合同法》而要出臺專門規(guī)定?《條例》為什么這么簡單?《條例》規(guī)定與以往有什么不同?事業(yè)單位工資漲不漲、養(yǎng)老待遇降不降?《條例》應(yīng)如何實施?對此，我們特別邀請人力資源和社會保障部中國人事科學研究院事業(yè)單位人事管理研究室主任李建忠解讀相關(guān)問題，以幫助廣大讀者深化對事業(yè)單位人事管理的認知，并推動《條例》更好地貫徹落實。
一、事業(yè)單位人事管理為什么要專門立法
從2000年7月中央《深化干部人事制度改革綱要》提出要研究制定《事業(yè)單位聘用條例》，到7月《條例》實施，經(jīng)過了14年的立法過程，可謂“十年磨一劍”。出臺《條例》一波三折，雖然原因很多，但根本上還在于對《條例》立法必要性的爭議。
2005年，《公務(wù)員法》頒布;2006年，《條例》起草工作啟動;2007年，《勞動合同法》頒布。事業(yè)單位是否適用《勞動合同法》成為法學專家們爭論的焦點。一種觀點認為，事業(yè)單位以聘用制為基礎(chǔ)的平等的人事關(guān)系與勞動關(guān)系并無本質(zhì)不同，可直接適用《勞動合同法》，無須專門立法;另一種觀點認為，事業(yè)單位是我國《憲法》規(guī)定的六類社會組織、《民法》規(guī)定的四類法人主體之一，歷來實行與企業(yè)不同的人事管理體制，應(yīng)予專門規(guī)范。爭議的存在，對《條例》目的、內(nèi)容等的抉擇和確定產(chǎn)生了影響，實際增加了起草和決策的難度。
這些爭議實際反映了人們對事業(yè)單位及其人事關(guān)系性質(zhì)的不同認識，而這種認識來源于事業(yè)單位聘用制改革自身的定位。事業(yè)單位實行聘用制度的目的在于轉(zhuǎn)變事業(yè)單位的用人機制、搞活用人制度，改變傳統(tǒng)干部人事制度下“人員能進不能出、待遇能升不能降、職務(wù)能上不能下”的問題。通過實行人員聘用制度，轉(zhuǎn)換事業(yè)單位用人機制，實現(xiàn)事業(yè)單位人事管理由身份管理向崗位管理轉(zhuǎn)變，由行政任用關(guān)系向平等協(xié)商的聘用關(guān)系轉(zhuǎn)變。
如果將事業(yè)單位與其工作人員的人事關(guān)系簡單地歸結(jié)于平等的聘用關(guān)系，單位自主用人、人才自主擇業(yè)，這和企業(yè)與勞動者之間平等的勞動合同關(guān)系確實沒有什么不同，可以完全適用《勞動合同法》。
但事業(yè)單位作為政府舉辦的從事專業(yè)性公共服務(wù)的機構(gòu)，其工作崗位實際是公共職位，其作為聘用主體，實際是由國家授權(quán)并運用公權(quán)力行使聘用權(quán);事業(yè)單位工作人員實際是利用專業(yè)知識為公眾服務(wù)的公職人員。事業(yè)單位和工作人員之間的聘用關(guān)系，不僅涉及聘用雙方的利益，而且與公共利益、國家利益、公眾利益密切相關(guān)，屬于公共服務(wù)關(guān)系的一部分。在聘用關(guān)系中，相對于單位利益、個人利益，公共利益的維護和保障處于優(yōu)先地位，具有優(yōu)先性質(zhì)。即與一般勞動關(guān)系僅直接涉及平等雙方利益不同，事業(yè)單位人員聘用還直接關(guān)系到公共利益，并遵循公益優(yōu)先原則。
因此，《勞動合同法》所規(guī)定的勞動者利益的優(yōu)先性與事業(yè)單位應(yīng)遵循的公共利益的優(yōu)先性，在法律關(guān)系調(diào)整原則上存在根本的差異，勞動關(guān)系與人事關(guān)系雙方的權(quán)利義務(wù)也有較大不同，通過專門立法對事業(yè)單位人事關(guān)系和人事管理進行專門規(guī)定，十分必要。
二、《條例》究竟帶來了什么
《條例》總體較為簡略，只有10章44條。而《公務(wù)員法》有18章107條，《勞動合同法》有8章98條，作為《條例》前身的《條例》公開征求意見稿也有10章68條。但簡略的背后并不簡單�！稐l例》的出臺和實施，對我國行政體制改革和事業(yè)單位人事管理具有多重意義;與以往的改革相比，也不乏創(chuàng)新之處。
第一，以法規(guī)形式對事業(yè)單位人事管理進行專門規(guī)定是公共人事管理的重大創(chuàng)新。
在世界多數(shù)國家，類似我國事業(yè)單位的公共科研機構(gòu)、公立學校、公立醫(yī)院等，在行政法上被界定為行政組織的一種類型，其工作人員作為政府雇員，需遵守行政雇員道德準則和義務(wù)，一般實行統(tǒng)一的公務(wù)員制度，適用公務(wù)員法，而不適用勞動法。在我國，出于分類管理和激活事業(yè)單位服務(wù)效率的需要，根據(jù)事業(yè)單位作為非監(jiān)管性公共服務(wù)機構(gòu)的特點，借鑒企業(yè)管理制度，實行與公務(wù)員不同的人事制度，是我國干部人事制度改革的重大創(chuàng)新。在全球范圍內(nèi)，我國實際已成為規(guī)模最大的對公職人員實行聘用制度國家。《條例》的出臺，也使我國成為率先對公共服務(wù)機構(gòu)人事管理進行專門規(guī)定的國家。
第二，《條例》為事業(yè)單位人事管理提供了明確的法規(guī)依據(jù)。
改革開放以來，建立適應(yīng)機關(guān)、事業(yè)、企業(yè)不同特點的人事制度是改革的重要目標，《公務(wù)員法》和《勞動合同法》的頒布實施為公務(wù)員管理和企業(yè)勞動關(guān)系的調(diào)節(jié)提供了充分法律依據(jù)。由于事業(yè)單位管理的特殊性和對事業(yè)單位人事管理性質(zhì)的不同理解，導(dǎo)致事業(yè)單位人事管理立法相對滯后，管理的法律、法規(guī)嚴重缺失，一方面影響了我國人事法規(guī)體系的完整性;另一方面也不利于事業(yè)單位人事管理的規(guī)范化。特別是聘用制作為對公職人員職務(wù)常任制度的重大改革，涉及事業(yè)單位人事法律關(guān)系的重大調(diào)整，關(guān)系3000多萬事業(yè)單位職工的切身利益，僅僅以政策意見為基礎(chǔ)，成為事業(yè)單位人事制度深化改革的制約因素之一，也不符合依法治國和依法行政的要求。《條例》的出臺，對聘用制、公開招聘制度、崗位設(shè)置管理制度、紀律處分制度等先期改革成果進行了法律確認，使其實現(xiàn)了“合法化”，同時，提高了事業(yè)單位人事立法的層次和效力，使事業(yè)單位人事管理實現(xiàn)了有法可依、有章可循，成為我國人事法規(guī)體系的重要而有機的組成部分。在深化事業(yè)單位分類改革的背景下，《條例》的頒布實施，意味著事業(yè)單位人事管理進入了法制化的新階段，為事業(yè)單位人事管理的全面規(guī)范奠定了基礎(chǔ)。
第三，《條例》構(gòu)建了事業(yè)單位人事管理的全面的制度體系。
《條例》共分10章，包括總則、崗位設(shè)置、公開招聘、競爭上崗、聘用合同、考核培訓、獎勵處分、工資福利、社會保險、爭議處理、法律責任等各個方面，雖十分簡潔，卻涉及事業(yè)單位人事管理主要的、基本的環(huán)節(jié)，全面構(gòu)建了事業(yè)單位人事管理的制度體系，是事業(yè)單位人事管理的總章程，有助于推進事業(yè)單位人事制度改革全面發(fā)展，標志著*事業(yè)單位人事制度體系框架的初步形成。
第四，《條例》明確了事業(yè)單位人事制度改革的未來方向。
《條例》不僅是對既往事業(yè)單位人事制度改革成果的總結(jié)，還是對事業(yè)單位人事制度的頂層設(shè)計。聘用制改革以來，適應(yīng)管理實踐的迫切需要，公開招聘、崗位設(shè)置、紀律處分等制度規(guī)范得以先行出臺，但競爭上崗、獎勵、考核、培訓、申訴、人事監(jiān)督等重要制度限于上位法規(guī)的缺失，未能及時進行制度規(guī)范�！稐l例》對這些管理領(lǐng)域作出了原則性的規(guī)定，并進行了相應(yīng)的制度創(chuàng)新，如《條例》第40條規(guī)定，對事業(yè)單位人事管理工作中的違法違紀行為，任何單位或者個人可以向事業(yè)單位人事綜合管理部門、主管部門或者監(jiān)察機關(guān)投訴、舉報，有關(guān)部門和機關(guān)應(yīng)當及時調(diào)查處理，明確了社會公眾和事業(yè)單位職工對事業(yè)單位人事管理的監(jiān)督權(quán)和控告權(quán)，意義重大。這些規(guī)定指明了事業(yè)單位人事制度改革的發(fā)展方向，為相關(guān)配套規(guī)章的出臺提供了依據(jù)，有助于推動事業(yè)單位人事管理法制化目標的全面實現(xiàn)。
三、《條例》中輿論關(guān)注的兩大熱點問題
工資和養(yǎng)老制度改革關(guān)系到事業(yè)單位工作人員的切身利益，同時也和公共利益密切相關(guān)。因此，《條例》頒布和實施后，工資和養(yǎng)老保險問題成為輿論關(guān)注的熱點問題。
關(guān)于工資問題，社會輿論對《條例》中有關(guān)事業(yè)單位工資制度的規(guī)定并不關(guān)心，而是直接關(guān)注《條例》中規(guī)定的“國家建立事業(yè)單位工作人員工資的正常增長機制”，是否意味著事業(yè)單位工資標準的調(diào)整。對此，有關(guān)部門給予了及時澄清，即事業(yè)單位建立正常的工資增長機制，并不代表工資水平馬上增加。
與輿論關(guān)注點不同，實際上，《條例》對事業(yè)單位工資制度的規(guī)定具有十分重大的法理意義。盡管我國事業(yè)單位自新中國成立以來一直實行國家規(guī)定的統(tǒng)一工資制度，但這些制度歷來只是以政策文件的形式出現(xiàn)并在內(nèi)部執(zhí)行，社會公眾以至事業(yè)單位工作人員一般并不了解其具體制度。2006年實行的新的崗位績效工資制度有關(guān)文件至今尚未正式公開。這是公眾和媒體對事業(yè)單位工資不斷猜測誤解的一個重要原因。《條例》規(guī)定，事業(yè)單位工作人員工資包括基本工資、績效工資和津貼補貼。這是國家第一次以法規(guī)形式對事業(yè)單位的基本工資制度進行公開立法規(guī)范，其歷史意義不容低估。
《條例》關(guān)于事業(yè)單位工資制度的規(guī)定另一值得關(guān)注的重大信息是第32條“國家建立激勵與約束相結(jié)合的事業(yè)單位工資制度”的表述。這和《公務(wù)員法》“公務(wù)員實行國家統(tǒng)一的職務(wù)與級別相結(jié)合的工資制度”的規(guī)定有明顯不同，也與《條例》征求意見稿提出的“事業(yè)單位執(zhí)行國家統(tǒng)一的工資制度”“崗位工資、薪級工資執(zhí)行國家統(tǒng)一的政策和標準”的表述不同，即《條例》未明確規(guī)定事業(yè)單位實行國家統(tǒng)一的工資制度。與此相關(guān)的背景信息是，《*關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，要建立符合行業(yè)特點的公立醫(yī)院人事薪酬制度。這意味著事業(yè)單位工資制度在“激勵和約束相結(jié)合”的原則下，可能會探索實行除現(xiàn)行崗位分類之外的“符合行業(yè)特點”的分類管理模式。
《條例》提出，國家建立事業(yè)單位工作人員工資的正常增長機制，這也成為事業(yè)單位人員薪酬權(quán)益保障的法規(guī)依據(jù)。建立機關(guān)、事業(yè)單位正常的工資增長機制是改革開放以來我國公職人員工資制度改革的重要政策目標，這是對計劃經(jīng)濟體制下我國薪酬管理問題反思的重要成果。在計劃經(jīng)濟時代特殊的政治背景下，工資標準的僵化帶來整個工資制度的崩潰和分配上的平均主義，這是我國工資制度設(shè)計和運行值得吸取的重大教訓。而事業(yè)單位崗位績效工資制度的設(shè)計，從多方面對這一問題進行了校正，如崗位晉升、薪級提高都可實現(xiàn)個人工資的正常增長。但新工資制度實施已7年時間，事業(yè)單位崗位和薪級工資標準并未隨經(jīng)濟社會發(fā)展進行調(diào)整，特別是除義務(wù)教育和公共醫(yī)療衛(wèi)生單位外，其他事業(yè)單位的績效工資一直未能按計劃執(zhí)行，這是《條例》實施和深化收入分配制度改革迫切需要關(guān)注和解決的重要問題。
關(guān)于事業(yè)單位工作人員依法參加社會保險問題，社會關(guān)注度最高的是養(yǎng)老保險制度的改革。從立法角度看，事業(yè)單位人員參加社會保險并非《條例》首先作出的規(guī)定。7月1日起實施的《社會保險法》已將事業(yè)單位納入其適用范圍，并規(guī)定事業(yè)單位職工參加基本養(yǎng)老保險前，視同繳費年限期間應(yīng)當繳納的基本養(yǎng)老保險費由政府承擔。對于事業(yè)單位工作人員實行基本養(yǎng)老保險制度后“養(yǎng)老待遇”是否可能降低的問題，從現(xiàn)行事業(yè)單位退休制度、退休金計算方式與保險制度的比較看，實際對養(yǎng)老待遇影響不大。對于國家財政在事業(yè)單位實行養(yǎng)老保險制度后可能面臨的投入問題，從長期看，這一改革只是財政對養(yǎng)老資金的投入方式發(fā)生了變化，即將未來職工退休后的養(yǎng)老支出提前補充進入職工個人養(yǎng)老賬戶，其資金支出應(yīng)大體平衡，但短期內(nèi)，“提前預(yù)支”則意味著近期財政支出的增加。值得一提的是，從制度設(shè)計的角度，機關(guān)、事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度的改革，其意義并非僅僅在于與企業(yè)實現(xiàn)“并軌”，而是有助于保障機關(guān)、事業(yè)單位工作人員的養(yǎng)老權(quán)益，使他們不必等到退休才能享受養(yǎng)老待遇，為他們的職業(yè)流動提供了保障。
四、如何更好地實施《條例》
《條例》對事業(yè)單位人事管理的規(guī)定是對近年人事制度改革成果的總結(jié)，其中，公開招聘、崗位管理、聘用管理、紀律處分、人事仲裁等制度已經(jīng)在實踐中得以實施。但進一步實施《條例》仍需通過深化改革、完善制度來實現(xiàn)。
第一，要加快配套制度的建設(shè)。《條例》的簡略性對配套制度和實施細則提出了更高的要求。一方面，需加強對現(xiàn)有規(guī)章制度的清理，對與《條例》規(guī)定存在沖突的政策文件進行清理，如明確原有的《關(guān)于在事業(yè)單位試行人員聘用制度的意見》、《事業(yè)單位公開招聘人員暫行規(guī)定》、《事業(yè)單位崗位設(shè)置管理暫行辦法及其實施意見》、《事業(yè)單位工作人員處分暫行規(guī)定》等是否直接作為《條例》配套規(guī)章;明確《全民所有制事業(yè)單位專業(yè)技術(shù)人員和管理人員辭職暫行規(guī)定》、《全民所有制事業(yè)單位辭退專業(yè)技術(shù)人員和管理人員暫行規(guī)定》、《人事爭議處理規(guī)定》是否需要廢止等。另一方面，需加快新的配套規(guī)章的制訂進程，如及時出臺獎勵、聘用合同管理、競爭上崗、考核、交流、培訓、人事監(jiān)督檢查等相關(guān)的規(guī)定，建立完善的政策法規(guī)體系。
第二，要及時規(guī)范聘用合同管理。如根據(jù)《條例》規(guī)定的聘期、解除聘用合同的條件等對事業(yè)單位已簽訂的聘用合同進行更改。特別是要針對編外人員、停薪留職人員、保留檔案關(guān)系人員等特殊情況，提出有針對性的解決辦法，促進《條例》的全面實施。
第三，要進一步完善工資制度、養(yǎng)老保險等重大制度改革新政策及新方案【全文】的設(shè)計，統(tǒng)籌推進事業(yè)單位分類改革與人事制度改革，統(tǒng)籌推進機關(guān)與事業(yè)單位改革，統(tǒng)籌公共利益與工作人員切身利益，為《條例》的實施奠定基礎(chǔ)。
