正確認(rèn)識與配套推進(jìn)公務(wù)員工資改革
近期以來，公務(wù)員工資改革問題成為社會熱點之一，各種議論很多，看法差別頗大。如何釋疑解惑，就以下幾個方面的問題形成正確認(rèn)識，對于推進(jìn)公務(wù)員工資改革具有重要意義。
一、關(guān)于公務(wù)員工資改革的定位
找準(zhǔn)公務(wù)員工資改革的定位，是正確認(rèn)識和把握公務(wù)員工資改革問題的前提。我們可以先簡略回顧一下改革開放以來的歷次工資改革：1984年，隨著國家進(jìn)行第二步利改稅，當(dāng)時的國營企業(yè)普遍推行了工資總額與經(jīng)濟效益掛鉤和企業(yè)工資標(biāo)準(zhǔn)套改等改革;1985年，在機關(guān)事業(yè)單位實行了以職務(wù)工資為主的結(jié)構(gòu)工資制改革;1992年，在貫徹《全民所有制工業(yè)企業(yè)轉(zhuǎn)換經(jīng)營機制條例》，擴大企業(yè)包括內(nèi)部分配等十四項自主權(quán)的同時，在企業(yè)推薦實行了崗位技能工資制等改革;1993年，結(jié)合貫徹《國家公務(wù)員暫行條例》，公務(wù)員實行了職務(wù)級別工資制度改革，事業(yè)單位與機關(guān)工資制度脫鉤，按不同行業(yè)實行了職務(wù)(崗位)工資加津貼等制度;進(jìn)入21世紀(jì)，企業(yè)的自主分配權(quán)逐漸全面落實，許多企業(yè)進(jìn)一步深化薪酬制度改革，部分公司建立起現(xiàn)代企業(yè)薪酬制度，非公企業(yè)推行工資集體協(xié)商，探索建立工資正常增長機制，最低工資標(biāo)準(zhǔn)逐年提高，企業(yè)高管普遍實行了年薪制，一些企業(yè)還試行了技術(shù)、資本等要素按貢獻(xiàn)參與分配的辦法。在此背景下，2006年結(jié)合貫徹《公務(wù)員法》，公務(wù)員實行了職務(wù)與級別相結(jié)合的工資制度改革，另外，事業(yè)單位實行了崗位績效工資制度改革。去年2月，國務(wù)院批轉(zhuǎn)國家發(fā)改委、財政部、人社部《關(guān)于深化收入分配制度改革的若干意見》(以下簡稱《意見》)，對初次分配、二次分配、農(nóng)民增收、規(guī)范分配秩序四大方面共制定了三十條基本政策，其中有兩條直接涉及公務(wù)員工資制度、養(yǎng)老保險制度改革，其他條款則對各類企業(yè)、事業(yè)單位的工資分配制度、社會保險制度等方面改革，以及農(nóng)民增收等做出了相關(guān)原則的規(guī)定。
從以上回顧我們可以清晰地看到，黨中央、國務(wù)院始終把公務(wù)員工資改革與企業(yè)、事業(yè)單位薪酬制度改革，以及整個收入分配體系改革、其他相關(guān)配套改革緊密聯(lián)系在一起，每次改革都總攬全局、統(tǒng)籌規(guī)劃，分別對企業(yè)和機關(guān)、事業(yè)單位、農(nóng)民等收入分配問題進(jìn)行針對性地決策，先后擇時實施。因此，公務(wù)員工資改革的定位，一是整個收入分配制度改革的有機組成部分;二是必須與事業(yè)單位分配制度改革、企業(yè)薪酬制度改革、社會保險制度改革等多方面統(tǒng)籌規(guī)劃，不能割裂開來;三是要與公務(wù)員制度等其他方面改革相配套。這里需要特別指出的是，由于公務(wù)員工資改革必須全國統(tǒng)一，因此要由國務(wù)院統(tǒng)一發(fā)布具體政策。而在我國健全市場經(jīng)濟體系的今天，企業(yè)薪酬制度改革則只能采取分散決策的方式，由國務(wù)院有關(guān)主管部門和各地政府根據(jù)《意見》精神分別制定并發(fā)布具體政策，由各個企業(yè)結(jié)合實際貫徹實施。為此，一方面，研究制定公務(wù)員工資改革政策者需要按中央一貫精神把握好此定位，注重此項改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性;另一方面，社會輿論不要誤認(rèn)為國家提出研究公務(wù)員工資改革是單議此項不議其他，應(yīng)減少誤解和片面認(rèn)識。
二、關(guān)于公務(wù)員工資水平的定位及其現(xiàn)狀判斷
公務(wù)員工資水平的定位是正確認(rèn)識和把握公務(wù)員工資改革問題的焦點。沒有正確定位，公務(wù)員工資水平到底是高還是低就無法討論清楚。按照國際上大多數(shù)國家的通行做法，公務(wù)員工資水平一般均高于社會平均工資，這是由公務(wù)員隊伍組成和其從事工作性質(zhì)、特點等所決定的。公務(wù)員一般都是大學(xué)本科及以上學(xué)歷，需通過考試選拔進(jìn)入政府部門，屬于白領(lǐng)，人員隊伍素質(zhì)較高;從事社會管理、公共服務(wù)工作，其工作從整體上看要求較高。根據(jù)管理要素中按貢獻(xiàn)參與分配的原則，其工資(生活)水平稍高于社會平均工資(生活)水平是合理的。以美國統(tǒng)計數(shù)據(jù)為例，美國全部公務(wù)員平均工資為48201.9美元(其中聯(lián)邦政府公務(wù)員平均工資為69198美元)，全國私營部門平均工資為46455美元，前者為后者的103.7%(聯(lián)邦政府公務(wù)員為149%)。據(jù)日本2003年的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，其公務(wù)員平均工資為私營部門平均工資的107%;2005年日本地方公務(wù)員平均工資為私營部門平均工資的121%，國家公務(wù)員為106%。歐盟國家也是這種情況，且一些國家還更高一點。出現(xiàn)這種狀況，是因為西方國家一般強調(diào)在職位分類基礎(chǔ)上，將公務(wù)員工資與企業(yè)具有可比性人員薪酬水平進(jìn)行比較。由于公務(wù)員的人員結(jié)構(gòu)不同于社會從業(yè)人員結(jié)構(gòu)，前者絕大多數(shù)為白領(lǐng)，后者大部分或半數(shù)左右為藍(lán)領(lǐng)，所以公務(wù)員平均工資一般會高于社會平均工資。
改革開放以來，我國公務(wù)員工資水平與社會平均工資比例關(guān)系在大多數(shù)年份也大體類似。根據(jù)國家統(tǒng)計局和《中國人力資源和社會保障年鑒(工作卷)》的數(shù)據(jù)，1993年，全國機關(guān)平均工資為3382元，全國企業(yè)平均工資為3361元，二者之比是1.006:1;1995年，前者為5542元，后者為5345元，二者之比是1.037:1;1998年，二者之比是1.045:1;2000年以來各年份對比關(guān)系(見表格)。
通過以上分析可見，上世紀(jì)90年代特別是近十多年來，我國公務(wù)員工資水平(含基本工資、津貼補貼等全部工資收入)除、外，均高于企業(yè)平均工資和國有企業(yè)平均工資，與國際上大多數(shù)國家的比例關(guān)系相近。而且這種比例關(guān)系在上世紀(jì)90年代和2006年以前，社會上對此議論不多，反映意見不大，基本為群眾所認(rèn)可。
那為何到今天群眾對公務(wù)員工資收入水平特別是漲工資意見很大、反應(yīng)強烈呢?我以為，主要有以下幾點原因：一是近年來曝光的少數(shù)公務(wù)員貪腐問題較突出，同時有些機關(guān)存在門難進(jìn)、臉難看、事難辦現(xiàn)象，甚至吃、拿、卡、要行為，引發(fā)人們對公務(wù)員群體有很多負(fù)面情緒，連帶對公務(wù)員工資等意見也較強烈;二是目前公務(wù)員收入分配不夠透明，造成老百姓不了解全面情況，容易引起誤解和錯判，認(rèn)為凡是公務(wù)員工資收入都不低，甚至都拿多了;三是有的公務(wù)員確實有一些社會上沒有的福利，比如個別機關(guān)仍分配福利房等，且公務(wù)員又沒有參加社保，不交社保費，退休后大多數(shù)都能拿到90%的原工資，在職、退休總算賬后全部收入不低，甚至有的還偏高;四是公務(wù)員尚無科學(xué)定員標(biāo)準(zhǔn)，許多人認(rèn)為公務(wù)員數(shù)量偏多，在此基礎(chǔ)上還要加薪無道理。
那么，我們到底應(yīng)如何判斷當(dāng)前公務(wù)員的工資水平呢?我以為，基于上述、國家公務(wù)員(不含機關(guān)聘用的編制外人員)平均工資開始低于國有企業(yè)平均工資，且全部公務(wù)員與全部企業(yè)平均工資的差距也由以往的10%以上縮小到只有5%—2.6%這一情況，可以判斷當(dāng)前按國家規(guī)定的公務(wù)員工資制度內(nèi)的工資水平是低于中等偏上定位的，同時結(jié)合2006年后國家一直沒有統(tǒng)一給公務(wù)員漲工資，就此而言，通過工資改革適當(dāng)提高公務(wù)員的工資是有道理的。但鑒于近年來有些地方自行安排增加了津貼補貼，個別機關(guān)仍分配福利房，公務(wù)員退休待遇仍較多高于企業(yè)退休人員等，因此，其在職、退休合計全部平均收入水平是高于企業(yè)人員的，但對此難以全面計算得出準(zhǔn)確結(jié)果。而且不同地區(qū)、部門、層級的公務(wù)員，其工資和全部收入很不平衡，相互之間差距也較大，與企業(yè)同層級管理人員在職、退休合計收入比，可能有高的，同時也有低的。所以，簡單下結(jié)論說全體公務(wù)員的全部收入都低于或都高于應(yīng)有定位水平是不客觀的。應(yīng)既分析制度內(nèi)工資水平又分析其他收入，并結(jié)合分析公務(wù)員內(nèi)部分配不平衡情況，才能作出全面客觀的判斷。
三、明確公務(wù)員工資改革的主要任務(wù)
按照中央精神和《意見》規(guī)定，結(jié)合以上對公務(wù)員工資改革、工資水平定位及現(xiàn)狀的分析，我們可以清晰地認(rèn)識到，公務(wù)員工資改革絕不是單純漲工資，而是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程，要在統(tǒng)籌安排整個收入分配制度改革、抓好相關(guān)配套改革的過程中相應(yīng)推進(jìn)，其主要任務(wù)可以概括為：調(diào)整結(jié)構(gòu)、完善制度、健全機制、配套改革、理順關(guān)系。
第一，要調(diào)整工資結(jié)構(gòu)，提高基本工資比重，降低津貼補貼的比重，這是當(dāng)前公務(wù)員工資分配中最明顯的問題。據(jù)統(tǒng)計，全國公務(wù)員職務(wù)工資、級別工資之和(俗稱基本工資)大約只占公務(wù)員全部工資的近30%，其余70%多為各種津貼補貼，這是極不合理的，根本違背工資分配的一般規(guī)律。調(diào)整工資結(jié)構(gòu)的過程，也是進(jìn)一步清理整頓津貼補貼、規(guī)范分配秩序的過程，要開前門、正門，同時必須關(guān)后門、斜門，把各地所有津貼補貼都納入到整頓和監(jiān)管的范圍。
第二，要完善工資制度，一方面，要建立職務(wù)與職級并行的制度;另一方面，要科學(xué)合理安排職務(wù)、級別工資標(biāo)準(zhǔn)及其差距;此外，還要建立健全地區(qū)附加津貼等項制度。
第三，要建立健全工資運行機制，包括比較機制、決定機制和正常調(diào)整機制以及宏觀調(diào)控機制。其中，比較機制就是《公務(wù)員法》規(guī)定的對“企業(yè)相當(dāng)人員”、“工資水平調(diào)查比較”，將其“結(jié)果作為調(diào)整公務(wù)員工資水平的依據(jù)”的機制。我認(rèn)為，這里所說的“企業(yè)相當(dāng)人員”就是企業(yè)管理人員，因為兩支隊伍的工作性質(zhì)、特點是基本相同的，具有可比性，國際上也基本上是采取與企業(yè)管理人員橫向比較的方法。決定機制就是要明確公務(wù)員工資調(diào)整應(yīng)采取何種程序、由誰批準(zhǔn)。健全正常調(diào)整機制就是要改變目前工資調(diào)整無規(guī)律的狀況，使公務(wù)員工資水平隨著國民經(jīng)濟發(fā)展、比照追隨企業(yè)管理人員工資水平和物價變動等情況作出相應(yīng)而及時調(diào)整。宏觀調(diào)控機制就是要將公務(wù)員全部收入納入到國家的監(jiān)管范圍，堅決糾正違反國家規(guī)定的分配行為。
第四，要抓好配套改革，主要分為四個層次：一是公務(wù)員工資、福利、社保等制度的配套改革;二是財政體制的配套改革;三是完善公務(wù)員制度等方面的配套改革;四是其他方面的配套改革。
第五，要在適當(dāng)投入改革增量的基礎(chǔ)上理順多方面的分配關(guān)系。一要理順公務(wù)員內(nèi)部的分配關(guān)系，包括縮小不同地區(qū)或同城不同部門公務(wù)員不合理的工資差距，同時合理拉開職務(wù)、級別工資最高、最低標(biāo)準(zhǔn)的差距，分配中向基層公務(wù)員適當(dāng)傾斜;二要協(xié)調(diào)處理好與事業(yè)單位工作人員的分配關(guān)系，尤其是義務(wù)教育、公共醫(yī)療單位工作人員，要統(tǒng)籌研究安排事業(yè)單位工作人員工資改革和工資調(diào)整問題;三要理順機關(guān)在職人員工資改革、調(diào)工資與離退休人員調(diào)待遇的關(guān)系，其中尤其要協(xié)調(diào)處理好機關(guān)退休人員待遇調(diào)整與企業(yè)退休人員待遇調(diào)整的關(guān)系，防止引發(fā)新的矛盾;四要兼顧處理好其他人員收入水平調(diào)整關(guān)系，特別是勞動密集型中小企業(yè)如何建立起工資正常調(diào)整機制和如何進(jìn)一步保障好城鄉(xiāng)貧困居民的基本生活問題等。
四、加強部門協(xié)同和切實抓好配套改革
從以上五個方面的主要改革任務(wù)可以看到，這確實是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及面很廣，必須加強領(lǐng)導(dǎo)、強化部門協(xié)同才能完成。
一是建議國務(wù)院深化收入分配制度改革部際聯(lián)席會議召集人發(fā)揮好牽頭作用，督促各分管部門按照《意見》原則規(guī)定加快制定初次分配、二次分配、農(nóng)民增收、規(guī)范分配秩序各領(lǐng)域的具體政策并抓好落實。近日，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第四次會議審議 “中央管理企業(yè)主要負(fù)責(zé)人薪酬制度改革新政策及新方案【全文】”，就“逐步規(guī)范國有企業(yè)收入分配秩序，實現(xiàn)國企高管薪酬水平適當(dāng)、結(jié)構(gòu)合理、管理規(guī)范、監(jiān)督有效、調(diào)節(jié)不合理過高、偏高收入”作出了明確指示，這是一大利好消息。一句話，央企薪酬改革帶頭啟動，整個收入分配制度改革推進(jìn)得越及時越到位，公務(wù)員工資改革的環(huán)境與條件就越好，矛盾就不會聚焦。
二是建議主管公務(wù)員工資改革的部門及時向聯(lián)席會議通報擬安排的改革進(jìn)程，并主動向有關(guān)部門提出大力協(xié)同的要求，聯(lián)席會議應(yīng)負(fù)責(zé)督促各有關(guān)部門協(xié)同管理的落實。
三是建議抓好公務(wù)員福利、保險制度的配套改革，切實解決人們擔(dān)心的問題。其中，對公務(wù)員福利要結(jié)合貫徹中央八項規(guī)定等進(jìn)行清理規(guī)范，形成制度規(guī)定;同時加快研究公務(wù)員養(yǎng)老保險制度“并軌”問題，并形成制度性措施加以出臺。
四是建議財政部門主動抓好財政分灶吃飯的配套改革，切實解決目前各地有錢的多發(fā)津貼補貼，無錢的少發(fā)津貼補貼甚至欠發(fā)部分工資的亂象;要健全公務(wù)員全部收入監(jiān)管機制，公務(wù)員工資調(diào)整應(yīng)該全面納入各級財政預(yù)決算方案，由各級人大審議監(jiān)督，同時要強化監(jiān)察、審計、財政、人社等部門的監(jiān)管。
五是建議抓好完善公務(wù)員制度等改革。其中，各級編制部門要結(jié)合轉(zhuǎn)變政府職能的要求，抓緊研究明確各級政府管理流程、機構(gòu)、職責(zé)、權(quán)限;有關(guān)主管部門要研究如何真正建立起公務(wù)員能進(jìn)能出、職務(wù)能上能下的機制等。
六是建議抓好其他方面的配套改革，包括督促有關(guān)部門抓緊研究制定出臺勞動密集型中小企業(yè)建立工資正常調(diào)整機制的政策并抓好落實，研究進(jìn)一步妥善解決城鄉(xiāng)貧困人口的基本生活保障等問題。
抓好以上配套改革，既是保證公務(wù)員工資改革順利推進(jìn)的充分必要條件，也是消除社會誤解、擔(dān)心的必要措施，更是公務(wù)員工資改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，應(yīng)該抓好落實。
