全國(guó)兩會(huì)關(guān)于土地征用新政策提案,今年兩會(huì)關(guān)于土地征用改革
中國(guó)土地勘測(cè)規(guī)劃院發(fā)布的“2013年中國(guó)土地政策藍(lán)皮書(shū)”預(yù)測(cè)，明年繼續(xù)堅(jiān)持最嚴(yán)格的耕地和基本農(nóng)田保護(hù)制度。藍(lán)皮書(shū)并做出判斷：中國(guó)將縮小征地范圍，深化征地制度改革。
國(guó)土資源部網(wǎng)站刊登的相關(guān)新聞稿稱，明年國(guó)土資源部將會(huì)全面推行節(jié)約集約用地政策，用地規(guī)模實(shí)施總量控制和減量供應(yīng)，加大存量建設(shè)用地供應(yīng)，減少新增建設(shè)用地。
中國(guó)土地勘測(cè)規(guī)劃院副院長(zhǎng)周建春稱，該院判斷深化征地制度改革將是明年國(guó)土資源部重點(diǎn)關(guān)注的領(lǐng)域之一。 目前，安徽省已開(kāi)展試點(diǎn)改革征地制度，推進(jìn)集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，探索宅基地有償退出機(jī)制，并建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地使用權(quán)交易市場(chǎng)。
，國(guó)土資源部將會(huì)研究起草《不動(dòng)產(chǎn)登記條例》、《不動(dòng)產(chǎn)登記辦法》等規(guī)章制度，整合建立不動(dòng)產(chǎn)登記信息管理基礎(chǔ)平臺(tái)，做好國(guó)家層面有關(guān)不動(dòng)產(chǎn)登記銜接工作。
藍(lán)皮書(shū)指出，將會(huì)按照十八屆三中全會(huì)要求，在全面總結(jié)各地征地實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，不斷完善現(xiàn)行征地制度，縮小征地范圍，進(jìn)一步規(guī)范征地程序，著力于建立完善多元保障機(jī)制。
同時(shí)保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革的方向是進(jìn)一步擴(kuò)大權(quán)能，賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利，切實(shí)保障宅基地的用益物權(quán)，針對(duì)現(xiàn)在農(nóng)村宅基地在使用、管理方面存在的問(wèn)題，完善好宅基地管理制度，同時(shí)要探索宅基地上的農(nóng)民住房的財(cái)產(chǎn)性收益的路子。
中新社撰文稱，作為中國(guó)全面深化改革的行動(dòng)綱領(lǐng)，中共十八屆三中全會(huì)決定中提出“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)”。有分析指，實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，關(guān)鍵在于推進(jìn)征地制度改革，重點(diǎn)是做好集體土地入市。
或?qū)⒊雠_(tái)農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償條例
近日，十八屆三中全會(huì)審議通過(guò)《*關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》(以下簡(jiǎn)稱“《決定》”)，為新一輪土地制度改革勾勒了方向�！稕Q定》明確提出建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)、農(nóng)村集體建設(shè)用地與國(guó)有土地同權(quán)同價(jià)、完善土地二級(jí)市場(chǎng)等改革措施。新一輪土地制度改革的大幕已經(jīng)開(kāi)啟。
改革開(kāi)放以來(lái)，以實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制、土地拍賣制度等為代表的土地改革，解放了農(nóng)村生產(chǎn)力，推動(dòng)了城鎮(zhèn)化的發(fā)展。然而，我國(guó)目前的二元化土地管理結(jié)構(gòu)弊端不斷凸顯，難以適應(yīng)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的要求。而且，農(nóng)民并沒(méi)有充分享受到土地轉(zhuǎn)讓和升值帶來(lái)的權(quán)益，土地財(cái)政問(wèn)題也日益突出。如何打破土地二元結(jié)構(gòu)限制，推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化，釋放新一輪制度紅利，成為這一輪土改的關(guān)鍵所在。
對(duì)于《決定》提出的土地改革相關(guān)舉措與目標(biāo)，應(yīng)如何解讀、如何落實(shí)?新一輪土地改革將給我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)怎樣的紅利?為回答以上問(wèn)題，本報(bào)采訪了中國(guó)金融四十人論壇成員、國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心金融研究所副所長(zhǎng)巴曙松，中國(guó)國(guó)際金融有限公司首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家彭文生，中國(guó)農(nóng)村金融論壇成員、中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員張曉山，是為北京圓桌第394期，以饗讀者。
現(xiàn)行土地制度的癥結(jié)：城鄉(xiāng)二元分割
《21世紀(jì)》：十八屆三中全會(huì)《決定》提出，要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)。這是新一輪土地制度改革的題中之義，是直面現(xiàn)行土地制度中城鄉(xiāng)二元分割格局的重要舉措。那么，城鄉(xiāng)二元分割格局存在哪些問(wèn)題?對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和城鎮(zhèn)化建設(shè)有哪些影響?
巴曙松：中國(guó)的現(xiàn)行土地制度在世界上是最為獨(dú)特、最為復(fù)雜的制度。這套體系的核心內(nèi)容可以概括為三點(diǎn)：二元分割、政府壟斷和非市場(chǎng)化配置。
所謂二元分割是指城市和農(nóng)村是完全分離的，采取了完全不同的兩種所有制制度。城市土地屬于國(guó)有，地方政府享有建設(shè)用地的處置權(quán)、出讓權(quán)和收益權(quán)。農(nóng)村土地則是農(nóng)民集體擁有農(nóng)地農(nóng)用時(shí)的土地使用權(quán)、收益權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)，但是在農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用時(shí)，農(nóng)民的土地權(quán)利在獲得原用途的若干倍數(shù)補(bǔ)償后即告喪失。
所謂政府壟斷是指城市土地市場(chǎng)的供給是由地方政府通過(guò)征收農(nóng)地而獨(dú)家壟斷。并依據(jù)不同的土地使用用途，采取不同的土地出讓方式：經(jīng)營(yíng)性用地是實(shí)行“招拍掛”的形式入市;政府以公共目的使用的土地通過(guò)“劃撥”的形式入市;工業(yè)用地在2004年之后名義上是采取“招拍掛”的形式出讓，但事實(shí)上還基本是根據(jù)成本價(jià)格出讓。
所謂非市場(chǎng)化配置是指耕地占用實(shí)行審批制度， 為確保糧食安全，中國(guó)實(shí)施了最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，通過(guò)計(jì)劃手段保護(hù)18億畝耕地紅線。建設(shè)用地的供給則實(shí)施嚴(yán)格的指標(biāo)控制。
中國(guó)土地所有權(quán)和產(chǎn)權(quán)制度的二元分離，使得中國(guó)的土地市場(chǎng)也是分離的。農(nóng)用地市場(chǎng)和城市建設(shè)用地市場(chǎng)是完全不同的兩個(gè)概念。農(nóng)地的市場(chǎng)是只限于農(nóng)地農(nóng)用的市場(chǎng)，而農(nóng)地轉(zhuǎn)非農(nóng)用地則受到所有制的管制，必須要經(jīng)過(guò)政府征收，農(nóng)地不能自然變成建設(shè)用地。這種城鄉(xiāng)二元分割格局是中國(guó)土地制度的核心癥結(jié)，也是一系列問(wèn)題的根源。
這些問(wèn)題日益成為制約中國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和實(shí)現(xiàn)人口城鎮(zhèn)化的突出矛盾，這集中表現(xiàn)在三個(gè)方面：
城中村的法外不集約利用。中國(guó)城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)的土地是當(dāng)前土地使用效率最為低下，但面臨法律沖突最為劇烈的地段。按目前的制度安排，城市土地是國(guó)有的，農(nóng)村土地屬于集體所有，但是在城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)的廣大土地，是在城市范圍內(nèi)，而又屬于集體所有。這些土地按照憲法規(guī)定，應(yīng)該收回國(guó)有，但政府又拿不出那么多錢來(lái)征地。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在全國(guó)大小不同的城市中，擁有將近5萬(wàn)個(gè)城中村，有2.6億人全部住在農(nóng)村宅基地和農(nóng)村集體建設(shè)用地上蓋的小產(chǎn)權(quán)房屋。
工業(yè)用地的利用效率低下。目前，中國(guó)城市中工業(yè)用地占比過(guò)高，既未實(shí)現(xiàn)集約利用，又?jǐn)D占城市宜居空間。工礦倉(cāng)儲(chǔ)用地占建設(shè)用地供應(yīng)的比重多年連續(xù)超過(guò)40%。城市內(nèi)部工業(yè)用地占比也過(guò)高，一般在20%以上，有些甚至超過(guò)30%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于國(guó)外15%的水平。
過(guò)度依賴土地財(cái)政所帶來(lái)的金融風(fēng)險(xiǎn)。中國(guó)地方政府進(jìn)行的城市建設(shè)的融資是依靠于土地抵押和政府信用。2013-2015年是政府土地抵押貸款的還款高峰期，土地出讓金的收入甚至成為了地方政府償債的資金來(lái)源，宏觀經(jīng)濟(jì)波動(dòng)所造成的地價(jià)下降和購(gòu)地減少會(huì)造成政府償債能力的迅速降低。
因此，考慮到這些突出的問(wèn)題，某種程度上，中國(guó)現(xiàn)行的土地制度的可持續(xù)性已經(jīng)變?nèi)�，處于不改不行的地步，需要在改革上給予優(yōu)先的考慮和安排。
彭文生：我國(guó)現(xiàn)有的土地所有制具有城鄉(xiāng)二元分割特點(diǎn)。憲法第十條規(guī)定：“城市的土地屬于國(guó)家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于集體所有;宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有”。
現(xiàn)有土地制度下，土地在農(nóng)村和城市、農(nóng)業(yè)和工業(yè)、商業(yè)及住宅之間的配置，通過(guò)地方政府而不是市場(chǎng)來(lái)完成。城鎮(zhèn)化過(guò)程不可避免地涉及農(nóng)村土地轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)住宅、工業(yè)及商業(yè)用地�，F(xiàn)行模式，意味著政府壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)，從農(nóng)村征地，之后土地通過(guò)“招拍掛”出讓，然后對(duì)失地農(nóng)民進(jìn)行非市場(chǎng)化補(bǔ)償。
現(xiàn)行土地制度對(duì)效率和公平的阻礙，首先是建設(shè)用地在城市和農(nóng)村之間的配置不平衡。以城市化率每年上升1%的速度預(yù)計(jì)，2020年我國(guó)城鎮(zhèn)化率達(dá)到60%左右，城鎮(zhèn)人口約8.5億，比2012年底增加1.4億，需要更多的城市基礎(chǔ)設(shè)施和住房。即使按照人均100平米的低標(biāo)準(zhǔn)為新增城鎮(zhèn)人口提供工礦用地(2010年城市人均用地已達(dá)到142平米)，2020年城鎮(zhèn)用地總量也將突破11萬(wàn)平方公里，與國(guó)土資源部土地利用總體規(guī)劃中10.65萬(wàn)平方公里的控制目標(biāo)存在缺口。城市工業(yè)用地轉(zhuǎn)化為住宅用地的困難更加劇了房地產(chǎn)用地的不足，不斷推高城市地價(jià)。與此同時(shí)，在農(nóng)民工進(jìn)城后，卻存在大量農(nóng)村建設(shè)用地閑置和浪費(fèi)，體現(xiàn)為農(nóng)村人口在減少，但農(nóng)村建設(shè)用地的數(shù)量反而在增加。
農(nóng)業(yè)部門效率低下。根據(jù)中科院發(fā)布的《2012年中國(guó)現(xiàn)代化》報(bào)告，2008年世界高收入國(guó)家人均農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力人口創(chuàng)造的農(nóng)業(yè)增加值是3.5萬(wàn)美元，而中國(guó)僅為1584美元。中國(guó)江蘇和上海的農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率最高，也不及高收入國(guó)家的10%。我國(guó)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率偏低，與土地分割、小塊運(yùn)作、人均耕作面積小有很大關(guān)系。
土地財(cái)政問(wèn)題突出。2012年，地方政府獲取2.89萬(wàn)億的土地轉(zhuǎn)讓金收入，相當(dāng)于地方財(cái)政的47%。城市經(jīng)營(yíng)性土地由地方政府壟斷供應(yīng)，帶來(lái)三個(gè)問(wèn)題：地方政府追求高收益，導(dǎo)致高地價(jià)，是房?jī)r(jià)持續(xù)、快速上升的原因之一;土地財(cái)政推動(dòng)了地方政府投資沖動(dòng)，既影響整體的投資效率，也加大了經(jīng)濟(jì)的順周期特征，增加波動(dòng)性;土地財(cái)政導(dǎo)致地方政府債務(wù)擴(kuò)張，帶來(lái)金融風(fēng)險(xiǎn)。根據(jù)審計(jì)署2010年的審計(jì)報(bào)告，很多城市有一半到三分之二的城市建設(shè)資金來(lái)自于土地出讓收入，政府性債務(wù)大約有40%要靠土地收益來(lái)償還。
農(nóng)民沒(méi)有充分享受到土地轉(zhuǎn)讓和升值的權(quán)益。隨著城市土地價(jià)格的飆升，城市土地與農(nóng)村土地之間的“剪刀差”越來(lái)越大�，F(xiàn)有的《土地管理法》規(guī)定，農(nóng)村集體土地的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)最高不得超過(guò)所占耕地前3年平均產(chǎn)值的30倍。2011年征地補(bǔ)償約為103元/平，而土地出讓均價(jià)約為943元/平，這意味著農(nóng)民在土地收益中所獲得的比例不到11%。農(nóng)民利益沒(méi)得到有效保障，不僅影響社會(huì)穩(wěn)定，而且抑制農(nóng)村居民財(cái)產(chǎn)性收入增長(zhǎng)和轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)居住的能力，不利于農(nóng)民工市民化和城鎮(zhèn)化。
如何建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)
《21世紀(jì)》：《決定》明確提出，要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)。在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)。這意味著，農(nóng)村集體建設(shè)用地的市場(chǎng)化將邁出重要一步。那么，如何邁好這一步?
張曉山：建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，落實(shí)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的各項(xiàng)權(quán)利，需要進(jìn)一步協(xié)調(diào)中央政府與地方政府之間的利益關(guān)系，解決深層次的矛盾和問(wèn)題，并需要盡快修訂相應(yīng)的法律法規(guī)和出臺(tái)相關(guān)的政策措施。
《決定》中提出，要“在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股”。而《土地管理法》第六十三條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)”。那么，《決定》的提法也就意味著對(duì)現(xiàn)有法律法規(guī)的突破，所以需要盡快修改相應(yīng)的法律法規(guī)和出臺(tái)相關(guān)的政策措施。
彭文生：三中全會(huì)提到的“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)”，我們的理解是允許農(nóng)村集體建設(shè)用地直接入市。具體而言就是，在規(guī)劃和用途管制下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)土地與國(guó)有土地平等進(jìn)入非農(nóng)用地市場(chǎng)，形成權(quán)利平等、規(guī)則統(tǒng)一的公開(kāi)交易平臺(tái)，建立統(tǒng)一土地市場(chǎng)下的地價(jià)體系。在此基礎(chǔ)上，土地租賃、轉(zhuǎn)讓、抵押的二級(jí)市場(chǎng)也將得到完善。同時(shí)，隨著農(nóng)村集體建設(shè)用地直接入市，政府征地范圍將相應(yīng)收縮，非公益性用地的劃撥供應(yīng)也將逐步減少直至取消。本質(zhì)上，土地供應(yīng)將從單一的政府征地轉(zhuǎn)讓轉(zhuǎn)變?yōu)榘r(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)的雙軌制供應(yīng)。
巴曙松：在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)。這等同于擴(kuò)大了農(nóng)村集體建設(shè)用地的市場(chǎng)化使用范圍，在一定條件下，可以同等參與城鎮(zhèn)化過(guò)程，實(shí)現(xiàn)土地價(jià)值的重估。
對(duì)于農(nóng)村集體所有“經(jīng)營(yíng)性用地”，提出“在符合規(guī)劃和用途管制前提下”流轉(zhuǎn)，這個(gè)前置條件從根本上決定了農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性用地距離真正意義上的市場(chǎng)化還有一段很長(zhǎng)的路要走。按照現(xiàn)行的制度安排，至少要符合土地利用規(guī)劃、城市發(fā)展規(guī)劃以及產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，這意味著經(jīng)營(yíng)性用地流轉(zhuǎn)的范圍實(shí)質(zhì)上是受限的。各地的試點(diǎn)方案中，針對(duì)這個(gè)限制的解釋通常是把流轉(zhuǎn)之后的用途劃定為工業(yè)、商業(yè)和旅游等，對(duì)商品房開(kāi)發(fā)依然是禁止的。
此外，縮小征地范圍，規(guī)范征地程序，完善對(duì)被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制。擴(kuò)大國(guó)有土地有償使用范圍，減少非公益性用地劃撥。這相當(dāng)于土地市場(chǎng)的去行政化，通過(guò)縮小征地范圍和減少劃撥，從而在征地之外給市場(chǎng)留下更多的空間。
在農(nóng)地向非農(nóng)建設(shè)用地的轉(zhuǎn)換環(huán)節(jié)，目前實(shí)行的征地和“土地招拍掛”機(jī)制沒(méi)有改變，只是減少了征地的范圍、提高對(duì)農(nóng)民的補(bǔ)償，這意味著交易環(huán)節(jié)，地方政府對(duì)土地市場(chǎng)的干預(yù)仍然較強(qiáng)。
《21世紀(jì)》：《決定》還提出，要建立兼顧國(guó)家、集體、個(gè)人的土地增值收益分配機(jī)制，合理提高個(gè)人收益。土地增值收益的分配涉及中央與地方、政府與農(nóng)民、城市與鄉(xiāng)村等多方面的關(guān)系，如何建立合理的分配機(jī)制?
巴曙松：建立兼顧國(guó)家、集體、個(gè)人的土地增值收益分配機(jī)制，合理提高個(gè)人收益。這意味著在征地環(huán)節(jié)將會(huì)提升農(nóng)民在土地增值收益中的比重，如果在執(zhí)行環(huán)節(jié)中土地增值收益的分配能夠改變過(guò)去的補(bǔ)償方式，轉(zhuǎn)向參考土地市場(chǎng)市價(jià)補(bǔ)償，那么將會(huì)顯著提高農(nóng)民的收益。
張曉山：土地增值收益的分配需要政府通過(guò)稅收的形式來(lái)調(diào)節(jié)收入分配關(guān)系。
首先，現(xiàn)在地方政府獲取的國(guó)有土地使用權(quán)出讓金收入實(shí)際上是一次性地將未來(lái)幾十年的土地收益提前透支了，是一種“竭澤而漁”、“寅吃卯糧”的不可持續(xù)的斂財(cái)方式。未來(lái)土地增值收益的分配應(yīng)該轉(zhuǎn)變方式，將土地收入從一次性透支，改為逐年提取;允許集體建設(shè)用地進(jìn)入土地市場(chǎng)后，可以考慮對(duì)國(guó)家征收的集體土地以及農(nóng)村集體建設(shè)用地在實(shí)現(xiàn)財(cái)產(chǎn)權(quán)利時(shí)征收地產(chǎn)稅或物業(yè)稅，使地方政府和農(nóng)民集體可逐年獲取穩(wěn)定的收益。同時(shí)，還應(yīng)讓享受土地增值收益的農(nóng)民獲得社會(huì)保障和就業(yè)培訓(xùn)，同時(shí)要鼓勵(lì)農(nóng)民通過(guò)股份的形式或資產(chǎn)管理公司委托代管的形式，讓其收益保值增值。
其次，城郊農(nóng)民的土地具有區(qū)位優(yōu)勢(shì)，他們的土地被征收或集體土地進(jìn)入市場(chǎng)，這部分農(nóng)民應(yīng)該得到土地增值收益的合理合法的份額，但不是全部。因?yàn)樵鲋凳找娌⒉皇沁@部分農(nóng)民本身勞動(dòng)創(chuàng)造的，而是地理位置優(yōu)越形成的。政府應(yīng)通過(guò)稅收的形式調(diào)節(jié)收入分配，使一部分土地增值收益用于廣大農(nóng)區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會(huì)事業(yè)的發(fā)展，讓那些為全國(guó)提供糧食安全、但土地沒(méi)有開(kāi)發(fā)價(jià)值的廣大農(nóng)區(qū)也能得到發(fā)展。
而且，要進(jìn)一步完善農(nóng)村基層治理機(jī)制，使農(nóng)民獲取的土地增值收益的使用能公開(kāi)透明，防止村干部貪污挪用， 損害農(nóng)民的切身利益。落實(shí)《決定》的政策舉措，村集體就有可能獲取一部分土地改變用途后可觀的增值收益。要建立和健全普通農(nóng)民對(duì)村干部行使權(quán)力的有效制衡機(jī)制，建立農(nóng)民能享有知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)的組織架構(gòu)，確保普通農(nóng)民的權(quán)益不受損害。
要確立“規(guī)劃高于所有制”的觀念，實(shí)行土地用途管制。在符合規(guī)劃和用途管制前提下，通過(guò)全面綜合的配套政策措施，具體落實(shí)《決定》中關(guān)于農(nóng)村土地制度變革的各項(xiàng)戰(zhàn)略舉措，協(xié)調(diào)地方政府與農(nóng)民之間的利益關(guān)系，讓農(nóng)民分享土地的增值收益，最終建立一個(gè)政府、企業(yè)和農(nóng)民合作共贏的機(jī)制，讓土地出讓金在農(nóng)民那里不再是一次性的、短期內(nèi)變現(xiàn)后的揮霍，在政府那里不再是一次透支幾十年的收益，而是保持逐年有穩(wěn)定增長(zhǎng)的收益，讓農(nóng)民能夠得到可持續(xù)發(fā)展的資源回報(bào)，政府獲得可持續(xù)的財(cái)政收入。這樣的城鎮(zhèn)化進(jìn)程才是以人為本的可持續(xù)發(fā)展的進(jìn)程。
農(nóng)業(yè)用地的確權(quán)與流轉(zhuǎn)
《21世紀(jì)》：除了建設(shè)用地的市場(chǎng)化，《決定》就農(nóng)業(yè)用地的確權(quán)與流轉(zhuǎn)也提出了一系列改革措施。在此基礎(chǔ)上，土地改革才能有效推進(jìn)和落實(shí)。對(duì)此，您有何預(yù)期?
巴曙松：穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長(zhǎng)久不變，在堅(jiān)持和完善最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度前提下，賦予農(nóng)民對(duì)承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)。鼓勵(lì)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在公開(kāi)市場(chǎng)上向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)流轉(zhuǎn)，發(fā)展多種形式規(guī)模經(jīng)營(yíng)。這意味著農(nóng)村土地在所有權(quán)不變和農(nóng)地農(nóng)用的條件下，可以更加市場(chǎng)化地經(jīng)營(yíng)和流轉(zhuǎn)，以實(shí)現(xiàn)規(guī)�；娃r(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，特別是突破性提出賦予承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押和擔(dān)保功能，這意味著農(nóng)村耕地的資產(chǎn)和融資功能首次被決策層認(rèn)可。這是一種認(rèn)知理念上的躍升。
對(duì)于耕地，既堅(jiān)持了傳統(tǒng)上的集體所有權(quán)這一基本前提未變，同時(shí)也堅(jiān)持“農(nóng)地農(nóng)用”的基本原則未變，改變的重點(diǎn)集中在耕地經(jīng)營(yíng)的方式上，改變的方向是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的規(guī)模種植和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。
彭文生：“確權(quán)”是土地流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)，其進(jìn)度將決定農(nóng)地流轉(zhuǎn)的進(jìn)展。農(nóng)地確權(quán)的意義可歸納為以下兩點(diǎn)：一是明晰產(chǎn)權(quán)，將土地和相關(guān)權(quán)利人長(zhǎng)期固化，最大程度地保護(hù)農(nóng)民的利益;二是奠定了農(nóng)地流轉(zhuǎn)和建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)的基礎(chǔ)。
對(duì)于三中全會(huì)之后推進(jìn)和落實(shí)土地改革的路線圖，我們的預(yù)期是：
短期內(nèi)，將出臺(tái)《農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償條例》，征地按市價(jià)補(bǔ)償農(nóng)民，并將被征地農(nóng)民納入社保體系。同時(shí)，農(nóng)村建設(shè)用地和農(nóng)用地確權(quán)加速推進(jìn)并在全國(guó)鋪開(kāi)。農(nóng)用地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)加快，更多地方將試點(diǎn)農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)。
中期來(lái)講，預(yù)計(jì)全國(guó)農(nóng)村集體建設(shè)用地確權(quán)完成，農(nóng)用地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)基本完成。在確權(quán)完成后，預(yù)計(jì)全國(guó)性的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)方案將出臺(tái)，與之伴隨的是縮減政府征地范圍。
長(zhǎng)期來(lái)講，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)將得到全面推進(jìn)，對(duì)集體非經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)擴(kuò)大試點(diǎn)。在這個(gè)過(guò)程中，全國(guó)各地農(nóng)村土地交易市場(chǎng)將逐漸活躍。
改革帶來(lái)新的土地紅利
《21世紀(jì)》：土地改革對(duì)經(jīng)濟(jì)影響深遠(yuǎn)，牽一發(fā)而動(dòng)全身。任何一項(xiàng)改革都不是一蹴而就的，土地改革也將穩(wěn)步推進(jìn)。那么，新一輪土地改革的開(kāi)啟將對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生怎樣的影響?
彭文生：首先，新一輪土地改革的開(kāi)啟將改善土地資源配置，提高經(jīng)濟(jì)效率。農(nóng)村土地確權(quán)、增加土地流轉(zhuǎn)、建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)等改革，有利于土地產(chǎn)權(quán)明晰和配置的市場(chǎng)化。而土地配置的市場(chǎng)化將會(huì)提高經(jīng)濟(jì)效率。一方面， 提高農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)規(guī)模和生產(chǎn)效率。另一方面，改變土地在三次產(chǎn)業(yè)中的配置方式。未來(lái)土地改革的一個(gè)可能結(jié)果，是農(nóng)業(yè)建設(shè)用地市場(chǎng)化，因此城鎮(zhèn)土地在工業(yè)和商業(yè)及住宅之間的配置將改變，可能導(dǎo)致工業(yè)用地價(jià)格上升，而住宅用地價(jià)格下跌，促進(jìn)工業(yè)用地的集約化，提高土地利用效率。
其次，縮小城鄉(xiāng)收入分配差距，提高消費(fèi)率，尤其是促進(jìn)農(nóng)村消費(fèi)升級(jí)。城鎮(zhèn)化過(guò)程中大量農(nóng)村土地轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)建設(shè)用地，但這一過(guò)程中地方政府、工商企業(yè)和開(kāi)發(fā)商獲得了絕大部分土地收益，農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)并沒(méi)有得到有效保障。這是導(dǎo)致我國(guó)城鄉(xiāng)收入差距不斷拉大的重要原因之一。土地改革的相關(guān)舉措，有利于提高農(nóng)民在土地收益中的分配比例，提高農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入，扭轉(zhuǎn)當(dāng)前不斷擴(kuò)大的城鄉(xiāng)收入差距，促進(jìn)農(nóng)村居民的消費(fèi)。
再次，土地改革可能導(dǎo)致房地產(chǎn)泡沫破裂。這其中存在兩個(gè)機(jī)制。其一，如果法律允許農(nóng)村建設(shè)用地入市，則目前城鎮(zhèn)大量存在的小產(chǎn)權(quán)房將可能以極低的代價(jià)獲得商品房產(chǎn)權(quán)，從而大量增加了城鎮(zhèn)商品房的供給。其二，建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)，引入多元化的城鎮(zhèn)建設(shè)用地的供應(yīng)主體，將打破地方政府對(duì)城鎮(zhèn)土地供應(yīng)的壟斷，增加土地市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)性，抑制土地價(jià)格上漲，從而抑制房?jī)r(jià)上漲。
土地制度的變革，既打破土地供應(yīng)的壟斷性，又降低儲(chǔ)蓄率，結(jié)合其他結(jié)構(gòu)型改革措施(包括財(cái)稅改革，消除金融壓抑，以及“單獨(dú)二胎”政策等都有利于提高消費(fèi)率，降低儲(chǔ)蓄率，從而降低住房的投資性需求)，將加快過(guò)去十多年累積的房地產(chǎn)泡沫的破裂。這是我們需要關(guān)注的風(fēng)險(xiǎn)，是過(guò)去累積的過(guò)度擴(kuò)張后必須付出的代價(jià)。推進(jìn)土地制度和其他結(jié)構(gòu)改革可以避免泡沫吹的更大后再破裂。
最后，消除土地財(cái)政在宏觀調(diào)控中的順周期特征。現(xiàn)有土地財(cái)政體制下，土地財(cái)政相關(guān)的收入和支出取決于賣地的數(shù)量，而賣地的量和價(jià)是順經(jīng)濟(jì)周期的，因此土地財(cái)政具有很強(qiáng)的順周期特征，降低了財(cái)政和貨幣政策逆周期操作的效率。
土地改革的市場(chǎng)化取向，將打破土地財(cái)政的基礎(chǔ)。一方面，農(nóng)村居民在土地出讓收入中占比上升。另一方面，地方政府投資無(wú)法再依賴于賣地收入。雖然土地交易本身仍然保持其順周期特征，但土地收入主要?dú)w私人部門而非地方政府;由于私人部門儲(chǔ)蓄率遠(yuǎn)高于政府，土地收益中相當(dāng)部分被私人儲(chǔ)蓄起來(lái)(土地財(cái)政下主要用于政府投資)，因此對(duì)總需求的順周期作用減弱。
同時(shí)，由于地方政府財(cái)政與土地交易的關(guān)系減弱，土地供應(yīng)指標(biāo)(俗稱地根)才能與貨幣供應(yīng)(俗稱銀根)一樣，真正作為一個(gè)宏觀調(diào)控手段，發(fā)揮逆周期的調(diào)控作用。土地財(cái)政體制下，地方政府的土地供應(yīng)行為基本上追求收入最大化，在經(jīng)濟(jì)高漲時(shí)積極賣地，而在經(jīng)濟(jì)低谷則囤積土地。只有地方政府的財(cái)政行為與土地交易和土地價(jià)格不再直接相關(guān)的時(shí)候，利用土地指標(biāo)(地根)調(diào)控經(jīng)濟(jì)的措施才能真正奏效。
巴曙松：農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)將緩解城市土地指標(biāo)的約束，也有助于提升土地使用的經(jīng)濟(jì)效率。從增量角度評(píng)估，中國(guó)的建設(shè)用地占比仍偏低，而集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)則為未來(lái)的增量土地開(kāi)發(fā)提供的空間。如能有效完成農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，將農(nóng)村集體建設(shè)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，將對(duì)緩解北京、上海等發(fā)達(dá)省市的供地緊張局面有重大意義。
集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)將改變城市存量土地的使用結(jié)構(gòu)，表現(xiàn)為工業(yè)用地占比的下降和商業(yè)用地占比的上升，這會(huì)帶來(lái)城市的轉(zhuǎn)型甚至城鎮(zhèn)化的轉(zhuǎn)型。在工業(yè)化和城市化的中后期階段，大城市或中心城市通常會(huì)成為工業(yè)的總部經(jīng)濟(jì)中心和生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)中心，占地面積較大的工廠則逐步外遷，導(dǎo)致城市中心工業(yè)用地比重逐步下降。相反，隨著大城市或中心城市成為金融、會(huì)計(jì)、咨詢等現(xiàn)代生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)中心，服務(wù)業(yè)就業(yè)人口逐步增加，進(jìn)而帶來(lái)住宅用地、商業(yè)用地以及教育文化、生活配置等基礎(chǔ)設(shè)施用地的增加。城市的增長(zhǎng)動(dòng)力發(fā)生轉(zhuǎn)換，單位建設(shè)用地的產(chǎn)出增加將主要來(lái)自于服務(wù)業(yè)，而且單位商業(yè)用地產(chǎn)出通常會(huì)數(shù)倍于工業(yè)用地。
盡管集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)部分緩解城市土地指標(biāo)緊張的約束，但未來(lái)中國(guó)土地城鎮(zhèn)化的總體趨勢(shì)仍然是從數(shù)量擴(kuò)張過(guò)渡到效率擴(kuò)張。普遍的看法是中國(guó)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程主要是土地面積的擴(kuò)張，人口擴(kuò)張速度相對(duì)較慢，這導(dǎo)致土地使用效率的偏低。因此，在這種情況下，在未來(lái)一段很長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)，中國(guó)土地城鎮(zhèn)化的核心問(wèn)題將從數(shù)量擴(kuò)張過(guò)渡到效率擴(kuò)張。
圍繞土地增值收益分配的改革則可能為農(nóng)民工帶來(lái)一定程度的財(cái)產(chǎn)性收入，從而成為推動(dòng)轉(zhuǎn)移人口市民化的潛在突破口。一個(gè)普遍的看法認(rèn)為轉(zhuǎn)移人口市民化的最大障礙在于成本無(wú)法負(fù)擔(dān)，但事實(shí)并非總是如此。轉(zhuǎn)移人口與城市居民的最大差距并非流量的工資性收入，而是財(cái)產(chǎn)差距，財(cái)產(chǎn)差距難以破除的關(guān)鍵原因并非農(nóng)民沒(méi)有財(cái)產(chǎn)，而是財(cái)產(chǎn)無(wú)法通過(guò)市場(chǎng)途徑變現(xiàn)。目前來(lái)看，農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)為三類即耕地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)、房屋所有權(quán)，這三類財(cái)產(chǎn)若能市場(chǎng)化變現(xiàn)，人均資產(chǎn)性收入將會(huì)明顯增加，可以在很大程度上覆蓋轉(zhuǎn)移成本。此外，若能按照三中全會(huì)所指引的方向，在土地增值收益的分配環(huán)節(jié)，適度提高耕地占用、宅基地流轉(zhuǎn)的增值收益分配比例，那么農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化問(wèn)題的成本壓力就沒(méi)有想象的那么大。
耕地流轉(zhuǎn)是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的前提條件，下一階段，中國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式的轉(zhuǎn)變將成為新的亮點(diǎn)。在改革政策的推動(dòng)中，按照2011年的流轉(zhuǎn)面積和流轉(zhuǎn)增速簡(jiǎn)單匡算，中國(guó)將于2020年前實(shí)現(xiàn)耕地“全流轉(zhuǎn)”
