2013年9月27日，廣東省第十二屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第四次會(huì)議高票表決通過了《廣東省安全生產(chǎn)條例(修訂草案)》(以下簡稱《條例》)，1月1日起實(shí)施。至此，歷時(shí)3年多的《條例》修訂劃上了圓滿句號(hào)。3年多來，在省安全監(jiān)管局黨組正確領(lǐng)導(dǎo)和省安全監(jiān)管局全局上下的共同努力，在黨組書記、局長黃晗帶領(lǐng)下，筆者有幸參與全程起草、協(xié)調(diào)研究、實(shí)踐錘煉，略盡綿薄之力，將廣東省委、省政府的決策部署和省安全監(jiān)管局黨組的指示要求以及廣東省安全生產(chǎn)監(jiān)督管理工作實(shí)際經(jīng)驗(yàn)，凝聚黃晗局長大量心智和全省安全生產(chǎn)工作者的聰明智慧以及廣大安全生產(chǎn)立法工作者的經(jīng)驗(yàn)體會(huì)，上升為廣東省安全生產(chǎn)地方性法規(guī)。對(duì)廣東省安全生產(chǎn)工作發(fā)展而言，《條例》被社會(huì)各界一致認(rèn)為是一個(gè)具有里程碑意義的重要地方性法規(guī)，既是廣東省改革開放以來安全生產(chǎn)發(fā)展30多年實(shí)踐總結(jié)和全行業(yè)智慧的結(jié)晶，也是繼承創(chuàng)新、承前啟后、推動(dòng)未來廣東省安全生產(chǎn)發(fā)展具有新格局、新標(biāo)尺、新起點(diǎn)的良法善治的制度。如何理解這種里程碑意義，應(yīng)《廣東安全生產(chǎn)》雜志社之約，筆者談一些體會(huì)和認(rèn)識(shí)，與廣大讀者交流，祈請(qǐng)指正。
一、順應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，創(chuàng)造開門立法的良好典范
(一)與時(shí)俱進(jìn)開展法規(guī)修訂工作。黨的十一屆三中全會(huì)以來，我國民主與法制建設(shè)取得了顯著成績。
黨的十五大確立依法治國、建設(shè)的基本方略，1999年九屆全國人大二次會(huì)議將其載入憲法。2002年6月29日第九屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十八次會(huì)議通過《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》，自2002年11月1日起施行。2002年10月13日廣東省第九屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三十七次會(huì)議通過《廣東省安全生產(chǎn)條例》，自2003年1月1日起實(shí)施，是全國首部安全生產(chǎn)地方性法規(guī)。2006年9月28日廣東省第十屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十七次會(huì)議對(duì)《廣東省安全生產(chǎn)條例》有關(guān)生產(chǎn)經(jīng)營單位主要負(fù)責(zé)人和注冊(cè)安全主任的范圍進(jìn)行了重新界定與修訂�！稄V東省安全生產(chǎn)條例》的實(shí)施，對(duì)加強(qiáng)廣東省安全生產(chǎn)工作，有效防止和減少事故，保障人民群眾生命和財(cái)產(chǎn)安全，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)和諧穩(wěn)定等方面發(fā)揮了重要作用。但是，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)日趨活躍和復(fù)雜，特別是經(jīng)濟(jì)成份、組織形式日益多樣化，生產(chǎn)經(jīng)營單位已由國有企業(yè)、集體企業(yè)為主，變?yōu)閲衅髽I(yè)、股份企業(yè)、私營企業(yè)、外商投資企業(yè)、個(gè)體工商戶等多種經(jīng)濟(jì)成分并存。而且，由于安全生產(chǎn)管理的責(zé)任不夠明確，有關(guān)安全生產(chǎn)管理的法律、法規(guī)不夠完善，一些地方和企業(yè)安全生產(chǎn)管理松馳，甚至存在著不同程度的混亂。主要表現(xiàn)在：一是安全事故總量依然較大，安全生產(chǎn)監(jiān)管的一些瓶頸問題亟待解決。二是廣東省作為全國第一經(jīng)濟(jì)強(qiáng)省，安全生產(chǎn)工作攤子大，任務(wù)重，重點(diǎn)行業(yè)和領(lǐng)域潛伏的隱患問題仍然很多。三是一些地方和生產(chǎn)經(jīng)營單位安全生產(chǎn)狀況不穩(wěn)定，重點(diǎn)行業(yè)和領(lǐng)域事故反彈現(xiàn)象嚴(yán)重。四是安全發(fā)展的理念不牢固，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的安全保障作用依然不強(qiáng)，安全責(zé)任往往表現(xiàn)為缺位、失位、錯(cuò)位。五是近10年來國家出臺(tái)50多部法規(guī)、規(guī)章和政策，尤其是省委、省政府關(guān)于安全生產(chǎn)“一崗雙責(zé)”等重大決策部署尚未以法為強(qiáng)制力予以強(qiáng)制實(shí)施，影響了安全生產(chǎn)依法治理，對(duì)安全生產(chǎn)法治精神也是莫大挑戰(zhàn)。這種狀況引起了社會(huì)廣泛關(guān)注。
因此，根據(jù)《廣東省安全生產(chǎn)條例》實(shí)施后廣東省安全生產(chǎn)的實(shí)際情況和安全生產(chǎn)監(jiān)督管理體制的調(diào)整，適應(yīng)科學(xué)發(fā)展、安全發(fā)展的指導(dǎo)思想以及加強(qiáng)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理的需要，擺在了歷屆省安全監(jiān)管局黨組的一項(xiàng)重要議事日程，認(rèn)為修訂《廣東省安全生產(chǎn)條例》，確立有關(guān)安全生產(chǎn)的基礎(chǔ)制度和要求，規(guī)定針對(duì)性、可操作性較強(qiáng)的具體措施，加大對(duì)違法犯罪行為的處罰力度，對(duì)于防止和減少生產(chǎn)安全事故的發(fā)生，保障人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全，是迫切需要的。2009年9月，對(duì)《廣東省安全生產(chǎn)條例》的實(shí)施進(jìn)行了初步評(píng)估工作，2010年7月時(shí)任副局長黃晗帶隊(duì)到上海等地開展專題調(diào)研，2011年3月正式啟動(dòng)修訂工作并完成《廣東省安全生產(chǎn)條例》(修訂草案1稿)，開啟了《廣東省安全生產(chǎn)條例》修訂的新里程，為《條例》的修訂出臺(tái)奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。應(yīng)該說，在《條例》的修訂、修改及研究出臺(tái)過程中，廣東省委、省人大、省政府領(lǐng)導(dǎo)高度重視，歷任省安全監(jiān)管局主要領(lǐng)導(dǎo)、分管政策法規(guī)處的領(lǐng)導(dǎo)以及各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)重視關(guān)懷，凝聚了心血、心力，為《條例》的修訂出臺(tái)提供了組織保障。
(二)構(gòu)建良法善治的機(jī)制�！稐l例》修訂工作開啟后，認(rèn)真落實(shí)了開門立法、科學(xué)立法、民主立法的精神。
《條例》修訂3年3個(gè)月來，弘揚(yáng)了“厚于德、誠于信、敏于行”的新時(shí)期廣東精神，秉承了“敢闖、敢試”價(jià)值觀，以立法促改革、促創(chuàng)新，大膽探索、先行先試�！稐l例》修訂、討論的時(shí)間之長、規(guī)模之大、范圍之廣是前所未有的，爭論之巨、審議之烈、修改之難也是史無前例的。一是修改完善無數(shù)。匯總了全國各省、區(qū)、市安全生產(chǎn)條例進(jìn)行比對(duì)，對(duì)港澳地區(qū)及國外一些國家職業(yè)安全法例進(jìn)行消化，從2010年7月到2013年9月共修改70多次，從《條例》報(bào)送稿81條，到調(diào)研稿102條，到廣東省人民政府常務(wù)會(huì)議審議稿的97條，以及到廣東省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)3次審議的86、75條及頒布的53條。二是調(diào)研座談無限。起草、修改、審議三個(gè)階段共調(diào)研15次、召開39次座談會(huì)，參與座談約1000多人次。其中：2010年7月-2011年12月起草階段，共召開16次座談會(huì)、3次到省內(nèi)有關(guān)市、2次到省外廣泛調(diào)研收集有關(guān)部門和安全監(jiān)管部門的意見，調(diào)研20多個(gè)市、縣基層安全生產(chǎn)監(jiān)管部門、30多個(gè)企業(yè);2011年12月-2013年2月修改階段，會(huì)同省法制辦召開12次座談會(huì)、5次到省內(nèi)有關(guān)市調(diào)研有關(guān)部門和安全監(jiān)管部門的意見，調(diào)研30多個(gè)市、縣基層安全生產(chǎn)監(jiān)管部門、50多個(gè)企業(yè);2013年3月至9月27日審議階段，會(huì)同省人大財(cái)經(jīng)委、法工委召開11次座談會(huì)、5次到省內(nèi)有關(guān)市調(diào)研有關(guān)部門和安全監(jiān)管部門的意見，調(diào)研50多個(gè)市、縣基層安全生產(chǎn)監(jiān)管部門、40多個(gè)企業(yè)。三是征求意見無盡。5次征求省發(fā)改委等57個(gè)省直有關(guān)部門、省屬及中央駐粵企業(yè)和地級(jí)以上市安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局意見，2次征求各地級(jí)以上市人大意見，3次征求廣東省選出160名全國人大代表和787名省人大代表意見，3次征求廣東省立法專家、學(xué)者的意見，并在省政府、省人大公開網(wǎng)站廣泛征求社會(huì)各界意見。收納并研究了2600多條意見和建議。四是爭論反復(fù)無垠。由于安全生產(chǎn)涉及人民群眾切身利益，政府、人大、企業(yè)經(jīng)營管理者、廣大職工以及專家、學(xué)者以及社會(huì)各界對(duì)《條例》的條目、內(nèi)容修改存在不同的理解與認(rèn)識(shí)。《條例》又是新一屆廣東省人民政府第一個(gè)審議通過并報(bào)請(qǐng)省人大常委會(huì)審議的法規(guī)議案、新一屆廣東省人大常委會(huì)審議通過的法規(guī)草案，意義非同尋常。鑒于此，《條例》修訂、審議爭論反復(fù)，省人大法制委先后3次組織召開專家論證會(huì)、立法基地修研會(huì)、表決前評(píng)估論證會(huì)，對(duì)修訂草案中的重點(diǎn)、難點(diǎn)問題進(jìn)行廣泛論證，力求取得廣泛共識(shí)。9月27日，出席廣東省第十二屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第四次會(huì)議63位常委會(huì)組成委員，以62票贊成、1票棄權(quán)表決通過了《條例》。從中說明，《條例》修訂出臺(tái)，順應(yīng)了廣東省經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，創(chuàng)造了開門立法的典范。
二、在定位上實(shí)現(xiàn)三大突破，在戰(zhàn)略上明確三大轉(zhuǎn)變
(一)在定位上實(shí)現(xiàn)三大突破。一是體現(xiàn)了以人為本、以民為本精神。
《條例》遵循我國憲法、法律和行政法規(guī)的前提下，反映了良法善治的思想。在總則第一條、第六條、第七條的規(guī)定，體現(xiàn)了始終把人民生命安全放在首位的本質(zhì)特性。在第二章的大部分條目及第三章的重要條目內(nèi)容，是為了加強(qiáng)安全生產(chǎn)工作，防止和減少生產(chǎn)安全事故，保障人民群眾生命、健康和財(cái)產(chǎn)安全。其核心是賦予了從業(yè)人員“知情權(quán)”、“拒絕權(quán)”、“檢舉權(quán)”，很好地體現(xiàn)了安全生產(chǎn)“以人為本”的理念，落實(shí)安全生產(chǎn)工作“堅(jiān)守發(fā)展決不能以犧牲人的生命為代價(jià)這一不可逾越的紅線”的思想。二是突出生產(chǎn)經(jīng)營單位的主體責(zé)任。在總則第四條明確規(guī)定生產(chǎn)經(jīng)營單位是安全生產(chǎn)的責(zé)任主體，在第二章用了23個(gè)條款規(guī)定生產(chǎn)經(jīng)營單位的安全生產(chǎn)保障，并在附則第五十二條對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營單位及其主要負(fù)責(zé)人進(jìn)行了法律界定，避免了不具備企業(yè)法人資格的合伙組織、個(gè)體工商戶和自然人等生產(chǎn)經(jīng)營主體，以及生產(chǎn)經(jīng)營單位參與經(jīng)營管理的法定代表人、投資人和實(shí)際負(fù)有本單位生產(chǎn)經(jīng)營最高管理權(quán)限的人員，逃脫法律責(zé)任的可能。三是貫徹“一崗雙責(zé)”的指導(dǎo)思想。在總則第三條明確安全生產(chǎn)齊抓共管工作機(jī)制，在總則、第二章和第三章的規(guī)定要“在履行崗務(wù)位業(yè)工作職責(zé)的同時(shí)必須履行安全生產(chǎn)工作職責(zé)”，具體體現(xiàn)了安全生產(chǎn)“一崗雙責(zé)”制度精神，符合省委、省政府強(qiáng)調(diào)建立“一崗雙責(zé)”制度的要求，落實(shí)了提出的“黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)、齊抓共管”安全生產(chǎn)工作指示精神。
(二)在戰(zhàn)略上明確三大轉(zhuǎn)變。一是強(qiáng)調(diào)了預(yù)防為主的基礎(chǔ)性作用。
在總則、第二章明確規(guī)定生產(chǎn)經(jīng)營單位應(yīng)當(dāng)建立隱患排查、治理、登記制度，明確日常排查、崗位排查和專業(yè)排查的內(nèi)容、范圍和責(zé)任;規(guī)定了生產(chǎn)經(jīng)營單位的從業(yè)人員崗前和崗后的安全檢查制度，確認(rèn)安全后方可進(jìn)行操作;規(guī)定生產(chǎn)經(jīng)營單位應(yīng)當(dāng)將作業(yè)場(chǎng)所和工作崗位存在的危險(xiǎn)、危害因素和防范措施，以及發(fā)生直接危及人身安全緊急情況時(shí)的應(yīng)急措施等事項(xiàng)告知從業(yè)人員的內(nèi)容等。在總則、第三章明確規(guī)定加強(qiáng)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理、隱患排查治理、應(yīng)急救援以及社會(huì)公開等要求。上述規(guī)定，體現(xiàn)了落實(shí)安全生產(chǎn)工作堅(jiān)持安全第一、預(yù)防為主的方針政策。二是強(qiáng)調(diào)了政府監(jiān)管監(jiān)察的保障性作用。在總則、第三章、第四章明確規(guī)定縣級(jí)以上人民政府以及縣級(jí)以上人民政府安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門及其他監(jiān)管部門在各自的職責(zé)范圍內(nèi)依法履行安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)，同時(shí)，延伸了鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)基層政府、街道辦事處的安全生產(chǎn)職責(zé)，明確了村(居)兩委的安全生產(chǎn)角色定位，構(gòu)建省、市、縣、鎮(zhèn)、村五級(jí)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理網(wǎng)絡(luò)。與此同時(shí)，在總則第五條對(duì)安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管、行業(yè)監(jiān)管作了規(guī)定，在第三章第三十三條明確縣級(jí)以上人民政府安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門應(yīng)當(dāng)指導(dǎo)協(xié)調(diào)、監(jiān)督檢查同級(jí)人民政府其他監(jiān)管部門和下級(jí)人民政府履行安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)。從中體現(xiàn)了行業(yè)主管部門直接監(jiān)管、安全監(jiān)管部門綜合監(jiān)管和地方政府屬地監(jiān)管的安全生產(chǎn)職責(zé)，完善了安全生產(chǎn)監(jiān)管職責(zé)體系。三是強(qiáng)調(diào)了制度的根本性作用�！稐l例》立足制度建設(shè)，在第二章第十條規(guī)定了生產(chǎn)經(jīng)營單位的10個(gè)制度，在總則及第三章、第四章規(guī)定了安全生產(chǎn)監(jiān)督管理、行業(yè)協(xié)會(huì)和社會(huì)組織的制度要求，突出了制度規(guī)范與約束，反映了制度在安全生產(chǎn)工作中的全局性、基礎(chǔ)性、根本性作用。這也是《條例》立法的一個(gè)重大戰(zhàn)略調(diào)整，更是落實(shí)黨的十八大以來強(qiáng)調(diào)制度建設(shè)的重要政策舉措與實(shí)踐體現(xiàn)。
