3月24日，自治區(qū)第十一屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十三次會(huì)議全票通過了《寧夏回族自治區(qū)農(nóng)村扶貧開發(fā)條例》，這是寧夏對(duì)扶貧開發(fā)工作進(jìn)行的自主性立法，也是自中央扶貧工作會(huì)議之后，全國(guó)出臺(tái)的首部地方性扶貧開發(fā)法規(guī)，首次將中央提出的“精準(zhǔn)扶貧”納入法律規(guī)范的法規(guī)。這部法規(guī)到底講了什么，有什么現(xiàn)實(shí)意義?自治區(qū)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)主任劉彥寧對(duì)此進(jìn)行了解讀。
《中國(guó)農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2011-2020年)》明確提出：“加快扶貧立法，使扶貧工作盡快走上法制化軌道”，全國(guó)現(xiàn)已有13個(gè)省(市、自治區(qū))制定了農(nóng)村扶貧開發(fā)方面的地方性法規(guī)，而我區(qū)這部法規(guī)的出臺(tái)也是醞釀已久。在學(xué)習(xí)借鑒了全國(guó)13個(gè)省(市、自治區(qū))農(nóng)村扶貧開發(fā)立法經(jīng)驗(yàn)、充分總結(jié)汲取我區(qū)30多年開展農(nóng)村扶貧開發(fā)工作成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，《寧夏回族自治區(qū)農(nóng)村扶貧開發(fā)條例》應(yīng)運(yùn)而生。
劉彥寧介紹說：“該條例共八章49條，其中一大特點(diǎn)，就是很好地歸納概括總結(jié)了寧夏扶貧攻堅(jiān)工作中的好經(jīng)驗(yàn)好做法，突出了寧夏特色，符合寧夏實(shí)際。”
劉彥寧表示，條例中第20條提出了“自治區(qū)人民政府應(yīng)當(dāng)編制易地搬遷脫貧規(guī)劃，對(duì)符合條件的農(nóng)村貧困戶，有計(jì)劃地實(shí)施易地脫貧搬遷，幫助貧困戶改善生存和發(fā)展條件”，就是將自治區(qū)近年來通過移民搬遷實(shí)現(xiàn)脫貧的做法加以規(guī)范和固定，形成了地方性法規(guī)的條文。條例第28條內(nèi)容，總結(jié)了鹽池縣和海原縣金融扶貧的好做法，將鹽池縣采取的貧困戶“五戶聯(lián)保”機(jī)制和海原縣實(shí)行的農(nóng)戶擔(dān)保機(jī)制概括規(guī)范為“通過村財(cái)鄉(xiāng)管、農(nóng)戶聯(lián)保、保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)擔(dān)保等方式健全完善互助資金管理機(jī)制，確保互助資金持續(xù)利用，發(fā)展農(nóng)民資金互助組織�！睏l例第6條提出“縣級(jí)以上人民政府農(nóng)村扶貧開發(fā)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)農(nóng)村扶貧開發(fā)的綜合協(xié)調(diào)和監(jiān)督管理，具體負(fù)責(zé)專項(xiàng)扶貧，協(xié)調(diào)指導(dǎo)行業(yè)扶貧和社會(huì)扶貧工作”的內(nèi)容，也是在總結(jié)寧夏扶貧開發(fā)工作經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上提出的。“我們?cè)诹⒎ㄕ{(diào)研中發(fā)現(xiàn)，寧夏南部山區(qū)各縣都有一些專門負(fù)責(zé)農(nóng)村扶貧工作的人，要不要將其在法規(guī)中加以明確?經(jīng)過討論審議，大家最終同意在法規(guī)第6條中提出應(yīng)設(shè)置專門的扶貧開發(fā)工作人員。所以說，整部法規(guī)從頭到尾有很濃的寧夏特色，符合寧夏的工作實(shí)際�！眲⿲幷f。
劉彥寧認(rèn)為，條例的第二大特征，就是以法規(guī)的形式確定了寧夏扶貧攻堅(jiān)的力度。條例圍繞精準(zhǔn)扶貧，提出要統(tǒng)籌三項(xiàng)扶貧，加大扶貧力度，通過建立權(quán)力、責(zé)任、任務(wù)、資金“四到縣”的機(jī)制來落實(shí)扶貧任務(wù)。條例在產(chǎn)業(yè)扶貧、勞動(dòng)力培訓(xùn)和轉(zhuǎn)移、教育扶貧、科技扶貧、文化扶貧、社保兜底扶貧等方面的規(guī)定也非常明確具體，體現(xiàn)了自治區(qū)加大扶貧攻堅(jiān)力度的決心。
“其中對(duì)于教育扶貧的相關(guān)規(guī)定，是大家爭(zhēng)議的重點(diǎn)和焦點(diǎn)�！眲⿲幐嬖V記者，近年來，全國(guó)有十幾個(gè)省區(qū)在教育扶貧方面提出了新的措施和要求。四川、貴州、青海、新疆、西藏等省區(qū)提出，在九年義務(wù)教育的基礎(chǔ)上，或增加免費(fèi)的學(xué)前教育，或提出免費(fèi)高中教育。在這次立法過程中，我區(qū)在條例第22條中也著重加強(qiáng)了教育扶貧方面的規(guī)定：“縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)貧困縣及鄉(xiāng)、村教育基礎(chǔ)設(shè)施和教師隊(duì)伍建設(shè)，發(fā)展學(xué)前教育，加強(qiáng)義務(wù)教育,普及高中階段教育，分類推進(jìn)中等職業(yè)教育或者技能培訓(xùn)，建立健全農(nóng)村貧困戶學(xué)生資助體系�！苯�(jīng)過反復(fù)審議，條例中還增補(bǔ)了應(yīng)努力建立健全農(nóng)村貧困學(xué)生資助體系的內(nèi)容：“對(duì)農(nóng)村貧困戶子女接受學(xué)前教育、高中階段教育的，給予免費(fèi)和補(bǔ)助;接受中、高等職業(yè)教育的，給予家庭扶貧助學(xué)補(bǔ)助;接受技能培訓(xùn)或參加勞動(dòng)預(yù)備制培訓(xùn)的，給予生活費(fèi)補(bǔ)貼�！�
指出，在扶貧攻堅(jiān)上，特別要在精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧上下功夫。那么，怎樣精準(zhǔn)識(shí)別貧困村和貧困戶?怎樣做才能達(dá)到精準(zhǔn)扶貧的目的?對(duì)此，劉彥寧表示，條例中明確了貧困戶、貧困村、貧困縣的標(biāo)準(zhǔn)、確認(rèn)的程序和條件，以及脫貧的標(biāo)準(zhǔn)和條件，同時(shí)也明確了脫貧后應(yīng)繼續(xù)享受的扶持政策和規(guī)定。條例第九條規(guī)定：“貧困戶是指符合農(nóng)村扶貧標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)村居民戶。貧困村是指全村農(nóng)民年人均可支配收入低于全區(qū)平均水平、貧困發(fā)生率明顯高于全區(qū)貧困發(fā)生率、無(wú)集體經(jīng)濟(jì)收入的行政村。貧困縣是指國(guó)家和自治區(qū)確定的扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣、片區(qū)縣。”“農(nóng)村扶貧開發(fā)以貧困戶和貧困村為主要扶持對(duì)象�！钡谑粭l規(guī)定：“貧困戶的確認(rèn)由農(nóng)戶申請(qǐng)或者村民小組提名，村民代表大會(huì)民主評(píng)議，村民委員會(huì)和駐村工作隊(duì)核實(shí)公示，鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府審定公示和縣(市、區(qū))人民政府復(fù)審公告�！薄柏毨Т宓拇_認(rèn)由村民委員會(huì)申請(qǐng)，鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府審核公示和縣(市、區(qū))人民政府審定公告，并報(bào)自治區(qū)農(nóng)村扶貧開發(fā)機(jī)構(gòu)備案�！薄按迕窕蛘哂嘘P(guān)人員對(duì)公示內(nèi)容有異議的，可以在公示期內(nèi)向村民委員會(huì)或者鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府提出，村民委員會(huì)或者鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府應(yīng)當(dāng)在七日內(nèi)予以答復(fù);對(duì)答復(fù)不服的，可以分別向鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府或者縣(市、區(qū))人民政府提出復(fù)核申請(qǐng)，鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府或者縣(市、區(qū))人民政府應(yīng)當(dāng)在十五個(gè)工作日內(nèi)進(jìn)行復(fù)核答復(fù)。”第十二條規(guī)定：“農(nóng)村扶貧開發(fā)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家和自治區(qū)確定的扶貧、脫貧標(biāo)準(zhǔn)，建立精準(zhǔn)扶貧臺(tái)賬，對(duì)建檔立卡的貧困村、貧困戶每年進(jìn)行核查，實(shí)行動(dòng)態(tài)管理。建立自治區(qū)、縣、鄉(xiāng)扶貧網(wǎng)絡(luò)信息系統(tǒng)�！薄皩�(duì)已經(jīng)認(rèn)定為脫貧，但易于返貧的村和戶，當(dāng)?shù)厝嗣裾畱?yīng)當(dāng)繼續(xù)扶持，防止返貧。對(duì)已經(jīng)達(dá)到脫貧標(biāo)準(zhǔn)的村和戶，由縣級(jí)人民政府依照有關(guān)規(guī)定予以確認(rèn)并向社會(huì)公示�！边@些規(guī)定，對(duì)扶貧開發(fā)工作做出了明確規(guī)范�！耙徊糠煞ㄒ�(guī)的職能，就是積極促進(jìn)社會(huì)關(guān)系健康有序發(fā)展，通過調(diào)整一定的社會(huì)關(guān)系，維護(hù)社會(huì)的穩(wěn)定，同時(shí)規(guī)范約束公民、法人和社會(huì)組織的行為。法規(guī)中對(duì)貧困戶、貧困村等概念性的規(guī)定，就是對(duì)扶貧開發(fā)活動(dòng)進(jìn)行規(guī)范，使我們開展的農(nóng)村扶貧開發(fā)工作做到‘真扶貧’�！�
此外，條例還就扶貧工作和扶貧條例的貫徹執(zhí)行，專門設(shè)立一章，強(qiáng)調(diào)監(jiān)督檢查工作。為了使扶貧活動(dòng)規(guī)范有序健康發(fā)展，條例明確提出監(jiān)察、審計(jì)、財(cái)政、扶貧等部門要對(duì)農(nóng)村扶貧開發(fā)規(guī)劃和計(jì)劃的落實(shí)情況、農(nóng)村扶貧開發(fā)資金管理使用情況、扶貧項(xiàng)目實(shí)施情況等，定期進(jìn)行監(jiān)督檢查和審計(jì)，并將檢查和審計(jì)結(jié)果向本級(jí)人民政府報(bào)告。并特別規(guī)定“縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)每年向本級(jí)人大常委會(huì)報(bào)告農(nóng)村扶貧開發(fā)工作”，提出要發(fā)揮人大監(jiān)督在扶貧工作中的作用。條例對(duì)扶貧開發(fā)工作的考核機(jī)制也加以規(guī)定，第41條規(guī)定：“縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)將農(nóng)村扶貧開發(fā)工作納入績(jī)效考核評(píng)價(jià)體系，將扶貧開發(fā)目標(biāo)完成情況作為對(duì)同級(jí)相關(guān)部門和下級(jí)人民政府考核評(píng)價(jià)的內(nèi)容。”“對(duì)國(guó)家和自治區(qū)批準(zhǔn)列入脫貧計(jì)劃的，在規(guī)定時(shí)限內(nèi)，未實(shí)現(xiàn)脫貧的貧困縣、貧困村，按照規(guī)定對(duì)主要負(fù)責(zé)人進(jìn)行問責(zé)�！钡�45條規(guī)定：“縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)建立第三方評(píng)估機(jī)制，每年對(duì)扶貧政策和條例執(zhí)行情況、扶貧成效、群眾滿意度等進(jìn)行調(diào)查評(píng)估，并作為農(nóng)村扶貧開發(fā)目標(biāo)責(zé)任完成情況的考核評(píng)價(jià)依據(jù)�！�
“總之，這部法規(guī)把中央精神、自治區(qū)黨委政府的政策措施、寧夏實(shí)際，與立法規(guī)范相結(jié)合，突出了寧夏特色，使法規(guī)更加接地氣，更加實(shí)用，更加便于操作。”劉彥寧說，目前寧夏還有58萬(wàn)貧困人口，扶貧開發(fā)將是一項(xiàng)復(fù)雜艱巨的任務(wù)，需要有法律來保證扶貧開發(fā)的順利推進(jìn)�！秾幭霓r(nóng)村扶貧開發(fā)條例》的出臺(tái)，正是依法治國(guó)、依法治區(qū)、依法辦事在扶貧開發(fā)事業(yè)中的具體體現(xiàn)，為我們凝聚社會(huì)各界力量，共同開展脫貧攻堅(jiān)工作提供了法律保障。
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寧夏人大堅(jiān)持民主立法首次開展立法協(xié)商
為體現(xiàn)民主立法精神，在《寧夏農(nóng)村扶貧開發(fā)條例》起草過程中，條例起草部門先后征求了自治區(qū)38個(gè)部門和有關(guān)單位、5個(gè)地級(jí)市、11個(gè)貧困縣(區(qū))的意見，并深入寧夏南部貧困山區(qū)實(shí)地開展調(diào)研、座談。
為更加廣泛地聽取社會(huì)各方面意見建議，提高立法質(zhì)量，去年11月，自治區(qū)人大常委會(huì)黨組向自治區(qū)黨委書記、人大常委會(huì)主任李建華報(bào)送了關(guān)于向政協(xié)委員開展扶貧條例立法協(xié)商的匯報(bào)，李建華高度重視，批示要求自治區(qū)政協(xié)積極參與《條例》立法協(xié)商。
這是寧夏人大常委會(huì)在立法過程中第一次與自治區(qū)政協(xié)委員進(jìn)行立法協(xié)商，這一工作得到了自治區(qū)各級(jí)政協(xié)組織的積極響應(yīng)。自治區(qū)政協(xié)主席齊同生立即部署，由副主席張樂琴、張學(xué)武帶隊(duì)，分赴固原市原州區(qū)、西吉縣及吳忠市同心縣、紅寺堡區(qū)、鹽池縣等扶貧重點(diǎn)縣區(qū)進(jìn)行調(diào)研，并召開立法協(xié)商座談會(huì)，廣泛征集自治區(qū)、市、縣(區(qū))三級(jí)政協(xié)委員對(duì)《條例》的意見建議。
“目前正是扶貧攻堅(jiān)的關(guān)鍵時(shí)期，條例的制定，將從法律層面為扶貧筑牢‘安全網(wǎng)’，有利于基層扶貧工作更深、更快、更好推進(jìn)�！弊剷�(huì)上，政協(xié)委員們結(jié)合調(diào)研情況提出建議：《條例》制定應(yīng)按照政府主導(dǎo)、增強(qiáng)社會(huì)合力，精準(zhǔn)扶貧、提高扶貧成效，群眾主體、激發(fā)內(nèi)生動(dòng)力，因地制宜、創(chuàng)新體制機(jī)制原則，實(shí)現(xiàn)消除貧困、改善民生、共同富裕的目的。同時(shí)《條例》還應(yīng)該體現(xiàn)寧夏區(qū)域和民族特色，應(yīng)有“真金白銀”管長(zhǎng)遠(yuǎn)且更具操作性的政策，不能上下一般粗，或者撒“胡椒面”。政策銜接應(yīng)更流暢，上下、縱橫立體銜接，確保政策真正落地。
“立法協(xié)商，體現(xiàn)了人大開門立法、公開納諫的優(yōu)良作風(fēng)，也是深入推進(jìn)我區(qū)法制化、民主化的新開端�！弊灾螀^(qū)政協(xié)調(diào)研組負(fù)責(zé)人表示，這次立法協(xié)商共收集到來自區(qū)、市、縣各界政協(xié)委員的意見建議48條，協(xié)商意見建議轉(zhuǎn)送自治區(qū)人大后，作為修改完善《寧夏回族自治區(qū)農(nóng)村扶貧開發(fā)條例》的重要參考依據(jù)。
“從自治區(qū)十一屆人大常委會(huì)二十三次會(huì)議表決的情況看，大家對(duì)這部條例的認(rèn)同度比較高�！眲⿲幷f，自治區(qū)人大常委會(huì)對(duì)條例的出臺(tái)十分審慎，常委會(huì)經(jīng)過三次審議才通過了這部法規(guī)，并在立法過程中第一次開展了與自治區(qū)政協(xié)委員的立法協(xié)商，是本屆人大常委會(huì)上第一次全票通過的一部法規(guī)。
“條例的出臺(tái)讓我們更有信心打贏扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)”
“《寧夏回族自治區(qū)農(nóng)村扶貧開發(fā)條例》的制定和出臺(tái)標(biāo)志著我區(qū)的扶貧開發(fā)工作步入法制化軌道。我們更加有信心打贏這場(chǎng)扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)�！弊灾螀^(qū)扶貧辦黨組書記、副主任梁積裕說。在此之前，開展扶貧開發(fā)工作都得由各級(jí)黨委、政府強(qiáng)力推進(jìn)，主導(dǎo)動(dòng)員社會(huì)各界參與支持。從今以后，我區(qū)的扶貧開發(fā)工作有了法律“護(hù)航”。
“自治區(qū)黨委、政府決定，寧夏要在2018年實(shí)現(xiàn)現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下的58.12萬(wàn)農(nóng)村貧困人口全部脫貧、800個(gè)貧困村全部銷號(hào)、9個(gè)貧困縣全部摘帽。這意味著今后我們這三年，每年要脫貧19.4萬(wàn)人，每個(gè)月要脫貧16000人，時(shí)間緊迫、任務(wù)艱巨、壓力很大!可以說，現(xiàn)在我們的脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)進(jìn)入了攻堅(jiān)拔寨、決戰(zhàn)決勝的階段，沒有退路，但目前有了法律保障，我們有信心實(shí)現(xiàn)脫貧目標(biāo)!”梁積裕說，條例從法律上明確了各級(jí)組織和領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任，有利于強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，形成齊抓共管的工作機(jī)制;從法律上明確扶貧開發(fā)工作在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的重要地位，并納入目標(biāo)管理責(zé)任制，有利于實(shí)行責(zé)任追究制，落實(shí)各項(xiàng)目標(biāo)任務(wù);從法律上明確社會(huì)扶貧共同責(zé)任，有利于形成專項(xiàng)扶貧、行業(yè)扶貧、社會(huì)扶貧共同推進(jìn)的局面;從法律上明確扶貧對(duì)象的確定程序與方法，能保證扶真貧、真扶貧，使扶貧開發(fā)工作的目標(biāo)更精確，力量更集中，效果更明顯。
“條例的制定出臺(tái)對(duì)打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)具有重要的推動(dòng)作用和保障作用，對(duì)于提高貧困地區(qū)貧困農(nóng)戶的自我發(fā)展能力，促進(jìn)貧困人口公平參與改革發(fā)展全過程，共享改革發(fā)展成果也具有重要意義。”梁積裕表示，條例中將扶貧開發(fā)工作納入考核目標(biāo)管理、實(shí)行責(zé)任追究，以及如何采取措施監(jiān)控扶貧資金安全運(yùn)行等相關(guān)規(guī)定，非常好地貫徹了精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧的方略，進(jìn)一步明確了各級(jí)政府的職責(zé)，對(duì)全社會(huì)支持參與扶貧開發(fā)也有積極促進(jìn)作用�！翱梢哉f，這部法規(guī)含金量很高，條例的實(shí)施，必然會(huì)推動(dòng)寧夏的扶貧開發(fā)工作在法制化軌道上走得越來越好�！�
