為加快許昌城鄉(xiāng)一體化建設步伐，XX市委、市政府于20年年初作出了建設許昌至長葛城鄉(xiāng)一體化推進區(qū)的戰(zhàn)略部署。根據(jù)推進區(qū)內要圍繞“三個集中(項目向園區(qū)集中、農(nóng)民向社區(qū)集中、土地向規(guī)模經(jīng)營集中)”、著力實現(xiàn)“六個一體(城鄉(xiāng)規(guī)劃一體化、城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展一體化、城鄉(xiāng)基礎設施建設一體化、城鄉(xiāng)公共服務一體化、城鄉(xiāng)就業(yè)市場一體化、城鄉(xiāng)社會管理一體化)”的總體要求，全市優(yōu)先抓好了“三個集中”之一的“居民向社區(qū)集中”建設。
一、基本情況
許昌至長葛城鄉(xiāng)一體化推進區(qū)面積110平方公里，涉及XX市、XX縣、XX區(qū)、XX區(qū)的9個鄉(xiāng)(鎮(zhèn)、辦)、72個行政村、120560口人，從業(yè)人數(shù)59031人，其中 18歲以下28884人，60歲以上16769人。土地面積165193.23畝，其中村鎮(zhèn)建設用地28762畝，工礦商服務業(yè)用地9605.9畝，教育事業(yè)用地1991畝，基本農(nóng)田93540.18畝，一般耕地35112畝，未利用土地1233畝。截至2007年底，企業(yè)數(shù)695 個，其中二產(chǎn)353個，三產(chǎn)345個，現(xiàn)有職工17675人，本區(qū)域內職工8804人，預計3—5年內可發(fā)展企業(yè)700個，預增職工7658人。
(一)XX市。推進區(qū)轄3個鎮(zhèn)(辦)，19個行政村，包括和尚橋鎮(zhèn)12個村，老城鎮(zhèn)4個村，金橋辦事處3個村(社區(qū))。人口 33453人，從業(yè)人數(shù)20743人，其中18歲以下5444人，60歲以上4973人。土地面積43741畝，其中村鎮(zhèn)建設用地8116畝，工礦商服務業(yè)用地4823畝，教育事業(yè)用地726畝，基本農(nóng)田23953畝，一般耕地25621畝，未利用土地330畝。截至2007年底，企業(yè)數(shù)211個，其中二產(chǎn)113個，三產(chǎn)98個，現(xiàn)有職工6719人，本區(qū)域內職工3666人，預計3—5年內可發(fā)展企業(yè)323個，預增職工4266人。
(二)XX縣。推進區(qū)轄3個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，37個行政村。包括尚集鎮(zhèn)22個村、蘇橋鎮(zhèn)10個村、小召鄉(xiāng)5個村。人口58321人，從業(yè)人數(shù)31643人，其中18歲以下18194人，60歲以上8004人。土地面積86565.23畝，其中村鎮(zhèn)建設用地12926畝，工礦商服務業(yè)用地1531.9畝，教育事業(yè)用地99畝，基本農(nóng)田61096.18畝，一般耕地201畝，未利用土地60畝。截至2007年底，企業(yè)數(shù)234個，其中二產(chǎn) 156個，三產(chǎn)81個，現(xiàn)有職工8030人，本區(qū)域內職工3293人，預計3—5年內可發(fā)展企業(yè)219個，預增職工2629人。
(三)XX區(qū)。推進區(qū)轄高橋營辦事處7個行政村，人口10649人，從業(yè)人數(shù)2220人，其中18歲以下2281人，60歲以上1279人。土地面積14927畝，其中村鎮(zhèn)建設用地2170畝，工礦商服務業(yè)用地5669畝，教育事業(yè)用地180畝，基本農(nóng)田5335畝，一般耕地 944畝，未利用土地643畝。截至2007年底，企業(yè)數(shù)202個，其中二產(chǎn)52個，三產(chǎn)150個，現(xiàn)有職工1840人，本區(qū)域內職工1370人，預計3 —5年內可發(fā)展企業(yè)129個，預增職工540人。
(四)XX區(qū)。推進區(qū)轄半截河辦事處5個社區(qū)、鄧莊鄉(xiāng)4個社區(qū)。人口18137人，從業(yè)人數(shù)4425人，其中18歲以下2965人，60歲以上2513人。土地面積19960畝，其中村鎮(zhèn)建設用地5550畝，工礦商服務業(yè)用地1922畝，教育事業(yè)用地986畝，基本農(nóng)田3156畝，一般耕地8346畝，未利用土地200畝。截至2007年底，企業(yè)數(shù)48個，其中二產(chǎn)32個，三產(chǎn)16個，現(xiàn)有職工1086人，本區(qū)域內職工475人，預計3—5年內可發(fā)展企業(yè)29個，預增職工223人。
二、進展情況
居民向社區(qū)集中、推動居民“上樓居住”是一個城市工業(yè)化、城市化發(fā)展到一定階段的必然產(chǎn)物，這樣做不僅可以釋放和盤活大量土地，推動工業(yè)化進程，同時也促使居民向市民轉變，加快城市化進程。對于政府來說，釋放和盤活土地意義非同尋常，土地是最基本的生產(chǎn)資料，在一定程度上決定了地方經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的潛力。但是近年來，隨著招商引資步伐的加快以及經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展，土地資源越來越緊張，不少企業(yè)面臨著想擴大再生產(chǎn)卻拿不到地的境遇，而由于用地緊張，部分占地廣的招商引資項目難以落戶，如果動員農(nóng)民“離土離房”，進行大規(guī)模動遷，實現(xiàn)上樓居住，就可以將舊村進行整治，釋放和盤活大量的土地。以XX 市為例，經(jīng)調查，于井村占地面積為1000畝，通過居民向社區(qū)集中，可以置換土地800畝，杜村寺占地面積1000畝，可以置換800畝，辛莊占地面積 600畝，可以置換550畝，坡楊占地面積280畝，可以置換200畝，范莊占地面積800畝，可以置換700畝，金莊占地面積400畝，可以置換350 畝。對于XX市來說，這絕非是一個小數(shù)字，政府可以由此獲得大量的可利用土地來夯實經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展的基礎。
“城中村”改造是推進居民向社區(qū)集中的主要途徑，也是城市化進程中必須破解的一道難題。我市“城中村”改造工作采取“三步走”的方式，即 2008年先行啟動三大城區(qū)組團(XX市城北組團、XX縣新城組團、XX市城南組團)內急需改造的城中村，2009年著手改造許長城際快速通道沿線及魏武大道沿線的重點村莊，2010年以后改造城區(qū)及“兩道”周邊撤村并點的中心村和剩余的其他村莊。
(一)規(guī)劃情況
1、高橋營、板橋社區(qū)規(guī)劃已按照XX市推進區(qū)規(guī)劃要求通過市規(guī)委會評審，正在完善詳規(guī)。
2、俎莊社區(qū)控制性規(guī)劃已通過市規(guī)委會評審。
3、辛張、金灣社區(qū)規(guī)劃已交市規(guī)劃設計院進行控制性規(guī)劃設計。
4、XX區(qū)與市規(guī)劃局結合，已委托北京北達天工設計院負責XX區(qū)北推進區(qū)的控制性詳細規(guī)劃及城市規(guī)劃設計，規(guī)劃方案的初稿已經(jīng)完成，正在修改完善。
5、趙灣河灣社區(qū)“城中村”改造規(guī)劃方案已經(jīng)市規(guī)委會批準，孫灣、大坑李、十里廟社區(qū)改造項目正在進行控制性規(guī)劃編制。
6、武店村總體規(guī)劃已經(jīng)市規(guī)委會審批通過，正在協(xié)商編制修建性詳規(guī)。
7、XX市坡楊村改造總規(guī)、控規(guī)和改造方案已報XX市規(guī)劃委員會審批，各項統(tǒng)計結果正在公示和征求群眾意見。
(二)社區(qū)改造情況
1、尚集鎮(zhèn)武店村現(xiàn)有戶數(shù)603戶，人口2240人，行政村用地面積2808畝，其中村莊占地520畝，現(xiàn)有各類建筑11.7萬平方米。武店村采用整村改造模式，由瑞貝卡公司投資對村莊進行改造，規(guī)劃120畝用于建設居民住宅小區(qū)，投資概算8000萬元(包括小區(qū)建設費用和村民補償)。目前，規(guī)劃小區(qū)內的地面附屬物已經(jīng)清理，圍墻已施工，文物地質勘探已完成，正在施工3、4、14、16號樓，武店村村莊改造拆遷補償安置方案已經(jīng)村兩委、黨員代表會討論通過，正在提交全體村民討論。待該方案經(jīng)全體村民討論通過后，將按照方案要求，與村民簽訂拆遷補償安置協(xié)議。
2、和尚橋鎮(zhèn)坡楊-范莊位于XX市葛天大道以南，彭花公路以北，清潩河以東，規(guī)劃總用地約90.93公頃，規(guī)劃總建筑面積約127萬平方米。坡楊集中居住區(qū)規(guī)劃用地約55.11畝，規(guī)劃總建筑面積為58179平方米，其中住宅建筑面積為47527平方米，居住總戶數(shù)為408戶，目前還未開工建設。
3、板橋社區(qū)改造已和鄭州金諾公司簽定了一期改造協(xié)議，前期啟動資金已到位，目前正在進行土地性質調整。
4、高橋營社區(qū)改造6棟居民樓已完工，剩余4棟6層主體已完工。
5、辛張社區(qū)徐八莊、潘莊居民小區(qū)建設已和河南大眾房地產(chǎn)公司簽定了一期改造協(xié)議，部分拆遷資金已到位，拆遷補償已完成27畝。
6、俎莊社區(qū)改造正與多家房地產(chǎn)公司進行洽談，改造實施方案已經(jīng)公布。
7、XX區(qū)趙灣河灣社區(qū)城中村改造項目測算方案及招商文件已編制完成，正在與鄭州中油置業(yè)有限公司、鄭州中汽乾坤置業(yè)有限公司進行招商事宜洽談。
8、大坑李、十里廟社區(qū)城中村改造項目正在等待土地調規(guī)報批。
(三)村莊建設管理情況
1、XX市開展軍民共建新農(nóng)村活動，駐長部隊官兵與鎮(zhèn)村干部群眾，出動鏟車、運輸車輛對轄區(qū)村莊環(huán)境進行整治。
2、XX縣集中開展了環(huán)境衛(wèi)生集中整治活動，對街道兩側堆放的建筑垃圾、秸桿、雜物，街道衛(wèi)生死角進行了集中清理，并按照環(huán)境衛(wèi)生工作標準進行了全面考評。
3、XX區(qū)高橋營辦事處組織人員對俎莊社區(qū)、辛張社區(qū)衛(wèi)生及學院路北段道路兩側綠化帶內的垃圾、雜草、雜物進行清理，改善轄區(qū)整體面貌。
4、XX區(qū)重點解決村內道路、排水、垃圾處理和衛(wèi)生廁改建等問題，加大違章建筑拆除力度，強化村莊基礎設施建設，從清垃圾、清秸稈、清路障為主的“三清”工作入手，集中整治村容村貌，為村民們營造良好居住環(huán)境。
三、存在的困難
(一)企業(yè)發(fā)展不均衡。XX市三個鄉(xiāng)鎮(zhèn)擁有的企業(yè)中，老城鎮(zhèn)的企業(yè)個數(shù)占總數(shù)的77%，老城鎮(zhèn)企業(yè)個數(shù)比和尚橋鎮(zhèn)和金橋辦事處的總數(shù)還要多。同時，老城鎮(zhèn)的企業(yè)個數(shù)多、發(fā)展速度快，預計近幾年內，推進區(qū)的重要龍頭企業(yè)將主要進駐在老城鎮(zhèn)，而金橋辦事處由于土地面積較小，企業(yè)發(fā)展空間有限。XX縣轄區(qū)內截止2007年底共有企業(yè)234個，其中第二產(chǎn)業(yè)156個，第三產(chǎn)業(yè)81個，產(chǎn)業(yè)支撐不明顯，總從業(yè)人數(shù)僅8030人，而本區(qū)域的從業(yè)人數(shù)僅3293人，說明本區(qū)域內的居民從事第二、第三產(chǎn)業(yè)偏低。
(二)用地調整難。在當前農(nóng)民對土地的依存度還較高的大形勢下，土地流轉和土地承包的政策已成為約束農(nóng)民居住向社區(qū)集中建設的瓶頸。一是用地規(guī)劃和用地計劃的制約。鎮(zhèn)村布局居住點規(guī)劃因不能逾越基本農(nóng)田保護區(qū)這根紅線而制約了集中居住工作的推進。同時，居住點建設用地納入地方年度用地計劃后，又與經(jīng)濟社會事業(yè)發(fā)展爭擠用地計劃。二是土地流轉的制約。即使符合用地規(guī)劃的土地，由于農(nóng)村二輪土地承包責任制的政策規(guī)定，土地調整不可能用行政措施強制推行，土地流轉和土地跨村調整工作也很難開展。三是企業(yè)用地缺乏。推進區(qū)內對于企業(yè)落戶提供了各項優(yōu)惠政策，企業(yè)發(fā)展速度快，隨著國家土地政策的偏緊，部分地區(qū)出現(xiàn)短期內新建企業(yè)將無地可用的情況。
(三)資金籌措難。農(nóng)民居住向社區(qū)集中建設是一個系統(tǒng)工程，需要投入大量資金。而目前村級經(jīng)濟還不壯大，多元化籌措資金的機制和渠道還未形成，沒有足夠的資金來支撐居住點建設。另外，以XX區(qū)為例，由于部分村莊地理區(qū)位優(yōu)勢不突出，拆遷安置在與市區(qū)城中村改造同樣標準的情況下，投資商利潤空間小，雖然接觸了多方投資商，但真正有投資意向的很少。
(四)政策配套不完善。社會福利、勞動保障等方面關于推進區(qū)居民的配套政策不完善，沒有具體的標準，被征用土地后的農(nóng)民生活、就業(yè)等沒有相關的具體規(guī)定,導致土地被征用的農(nóng)民積極性不高，有后顧之憂。
(五)公共設施不健全。以XX縣為例，區(qū)域內的37個行政村，村莊分布較分散，造成公共服務設施不利于集中，服務效果不明顯，對整體管理造成影響。同時由于部分村莊經(jīng)濟實力有限，村內供排水設施、文化大院、健身場所等建設相對滯后。
四、對策建議
(一)基本思路
以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，圍繞構建和諧許昌、加快建設城鄉(xiāng)一體化推進區(qū)、實現(xiàn)富民強市的目標，著眼打破城鄉(xiāng)二元結構,突出加快城市化進程這條主線，著力統(tǒng)籌城鄉(xiāng)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局、基礎設施建設和社會事業(yè)發(fā)展,全力推進“三個集中”、實現(xiàn)“六個一體化”、優(yōu)化“一個環(huán)境”，完善“五區(qū)”功能，突出城、村、林、水一體特色，提高我市城鎮(zhèn)化水平。
(二)總體要求
堅持科學發(fā)展觀,促進城市與農(nóng)村、經(jīng)濟與社會、人與自然的全面、協(xié)調、可持續(xù)發(fā)展，在本市城鎮(zhèn)體系規(guī)劃的指導下，構建完善布局合理、協(xié)調發(fā)展、吸納性強、輻射面廣的社區(qū)空間體系，堅持尊重群眾的首創(chuàng)精神，充分調動好、保護好、發(fā)揮好群眾的積極性和創(chuàng)造性，有計劃、有重點、有步驟地開展農(nóng)民向社區(qū)集中。
(三)基本原則
——城鄉(xiāng)統(tǒng)籌：統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展,統(tǒng)籌城鄉(xiāng)規(guī)劃、建設與管理,統(tǒng)籌一、二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展,堅持區(qū)域經(jīng)濟社會事業(yè)全面、協(xié)調、可持續(xù)發(fā)展。
——因地制宜：堅持一切從實際出發(fā)，克服一刀切、標準化的做法，實施科學、靈活、多樣的社區(qū)集中模式,保持風格,突出特色,彰顯個性。
——提檔升級：提升農(nóng)村和產(chǎn)業(yè)的發(fā)展層次,實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)的地域集中、資本的效能集中、資源的配置集中、土地的利用集中,“五朵金花”要提檔升級,形成強大的空間吸引域。
——政策引導：通過勞動保障、土地、稅收、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面的優(yōu)惠政策,促進資金、信息、人才、產(chǎn)業(yè)等經(jīng)濟社會要素的空間集聚，消除不利于“三個集中”的政策障礙, 消除城鄉(xiāng)二元分割的體制環(huán)境。
——利益保護：調整城鄉(xiāng)利益機制,降低農(nóng)民向社區(qū)集中的成本,從政策和法制上保證他們的利益不受傷害,使農(nóng)民自覺自愿向非農(nóng)轉移、向社區(qū)集中。
——資源節(jié)約：按照鎮(zhèn)村布局規(guī)劃,政府主導，通過村企共建、招商引資等形式，組織、引導分散居住的農(nóng)民向社區(qū)聚居,鼓勵建設多層公寓,實現(xiàn)土地資源利用效益最大化。
(四)強化八項措施
1、加強領導。堅持市指導、縣為主的原則，由當?shù)攸h政主要領導親自牽頭，形XX縣(市、區(qū))組織、鄉(xiāng)(鎮(zhèn)、辦)主抓、村實施、農(nóng)民參與的工作格局。將財力向農(nóng)村傾斜，投資向農(nóng)村轉移，做大、做強、做優(yōu)以工業(yè)、商業(yè)為代表的第二、三產(chǎn)業(yè),以吸納更多的農(nóng)村富余勞動力,促進農(nóng)業(yè)人口非農(nóng)業(yè)化就業(yè),真正使農(nóng)民從土地中解放出來。
2、規(guī)范管理。按照集約、節(jié)約利用土地的原則，科學編制鎮(zhèn)村布局規(guī)劃，引導農(nóng)民向新型社區(qū)集中，盤活存量土地，提高土地資源利用效率。在“依法、自愿、有償” 和不改變農(nóng)用地性質的前提下，積極探索轉包、租賃、互換經(jīng)營、入股等多種土地流轉方式，推動土地的合理流轉。規(guī)范居住向社區(qū)集中建設項目的審批與立項，加大鎮(zhèn)村布局規(guī)劃實施監(jiān)督力度，堅決制止違反鎮(zhèn)村布局規(guī)劃的擅建亂建行為。
3、制定配套政策。隨著村莊改造的實施，整合相關部門職能優(yōu)勢，出臺配套扶持措施，如：社會福利、勞動保障等方面政策的制定，加大相關政策的實施力度，提高低保標準，讓困難群眾享受更好的生活，積極推行社會保障等優(yōu)惠政策和建立相關的產(chǎn)業(yè), 增加就業(yè)崗位，使被征用土地和農(nóng)民利益得到保障,就業(yè)得到保障,減少社會不穩(wěn)定性因素,增強土地使用者的積極性，解決居民的后顧之憂。但在低保標準的確定上，不應盲目草率，決不是越高越好。目前，我市的經(jīng)濟實力還不強，社會保障適宜走低標準、廣覆蓋的路子。
4、整合部門職能。完善供電、供水、供氣、環(huán)保、綠化等綜合基礎設施系統(tǒng)，優(yōu)化資源配置,整合各種社會公益事業(yè)設施,堅持環(huán)境建設、經(jīng)濟建設、城鄉(xiāng)建設同步規(guī)劃、同步發(fā)展。探索市場化的投融資政策,挖掘發(fā)展?jié)摿�，積極進行戶籍制度改革,入住社區(qū)的人員,在子女入托、入學、就業(yè)、參軍、計劃生育等方面,享有同城鎮(zhèn)居民同等待遇。
5、發(fā)揮區(qū)位優(yōu)勢。加大許長城際快速通道兩側的村莊改造力度，搞好村莊整體搬遷，使原有分散的村莊居民集中于社區(qū)內，搞好公共設施配套，提升服務功能，利用置換出的土地加大第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，進一步提高居民的收入。
6、搞好園區(qū)建設。民營科技園區(qū)是工業(yè)聚集區(qū)，加大園區(qū)的建設力度，搞好招商引資，通過工業(yè)項目的帶動，使園區(qū)村莊的居民轉化為工人，逐步改造園區(qū)內的村莊，使居民向社區(qū)集中。同時大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，增加就業(yè)崗位，以第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展改變原有居民的身份，轉變原有居民的居住思想。
7、發(fā)展社區(qū)經(jīng)濟。在進行城市建設的同時，逐步重視經(jīng)濟發(fā)展尤其是社區(qū)經(jīng)濟發(fā)展，出臺相關政策，鼓勵社區(qū)根據(jù)自身條件積極發(fā)展集體經(jīng)濟，壯大經(jīng)濟實力，在上級財政撥款有限的條件下，可以依靠自身實力改善各項基礎設施建設，為居民營造良好的居住環(huán)境。
8、加大宣傳力度。進一步加大城中村改造宣傳力度，通過多種多樣的形式，使城中村改造政策深入人心，爭取廣大群眾對城中村改造的理解和支持，扎實快速推進城中村改造。
