國(guó)企改革新政策及新方案【全文】更多吸收了民意,體現(xiàn)了市場(chǎng)取向的改革意識(shí)。同時(shí),明確根本要求是堅(jiān)持和完善基本經(jīng)濟(jì)制度,強(qiáng)調(diào)國(guó)企地位對(duì)中共確保執(zhí)政地位的重要性。文件有三大新意與一大挑戰(zhàn):國(guó)有企業(yè)將分類改革,方法多樣;強(qiáng)調(diào)國(guó)企集團(tuán)資產(chǎn)整體上市,股權(quán)靈活;改革國(guó)資委職能,管資本及分層管理;混合所有制謹(jǐn)慎推進(jìn),關(guān)鍵看民企對(duì)國(guó)企的信心。
一份名為22號(hào)文件的復(fù)印件周一在微信群廣為流傳。網(wǎng)傳文件名稱是《*、國(guó)務(wù)院關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》,沒(méi)有密級(jí),允許公開。國(guó)家煙草專賣局網(wǎng)站當(dāng)日刊發(fā)文章稱,9月6日,該局黨組召開擴(kuò)大會(huì)議,傳達(dá)學(xué)習(xí)了《*、國(guó)務(wù)院關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》。該局學(xué)習(xí)文件與網(wǎng)傳文件同名,可以確認(rèn)22號(hào)文件應(yīng)該是一個(gè)真實(shí)的國(guó)企改革新政策及新方案【全文】。
該指導(dǎo)意見(jiàn)提出了國(guó)企改革的五大基本原則,并提出了相應(yīng)改革目標(biāo)和改革措施。
五大原則包括:一,堅(jiān)持和完善基本經(jīng)濟(jì)制度;二,堅(jiān)持改革方向;三,堅(jiān)持增強(qiáng)活力和強(qiáng)化監(jiān)管相結(jié)合;四,堅(jiān)持黨對(duì)國(guó)有企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo);五,堅(jiān)持積極穩(wěn)妥統(tǒng)籌推進(jìn)。
改革的根本要求是堅(jiān)持和完善基本經(jīng)濟(jì)制度,發(fā)揮國(guó)有經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)作用,在此基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)混合所有制。這樣的表述強(qiáng)調(diào)了國(guó)有企業(yè)地位的重要性,這是中共確保執(zhí)政地位的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。
國(guó)企改革新政策及新方案【全文】體現(xiàn)了四大特點(diǎn):
一、分類改革,方法多樣
文件兌現(xiàn)了此前輿論對(duì)改革的期望,即將國(guó)有企業(yè)分為公益類和商業(yè)類,方案對(duì)商業(yè)類國(guó)企的改革比較寬松,股權(quán)形式多樣,考核側(cè)重于經(jīng)濟(jì)指標(biāo),包括資本價(jià)值、業(yè)績(jī)指標(biāo)和競(jìng)爭(zhēng)能力。
不過(guò)由于國(guó)有企業(yè)具有資本和政治優(yōu)勢(shì),在充分競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng),仍存在公平競(jìng)爭(zhēng)問(wèn)題。一方面國(guó)企具有體量?jī)?yōu)勢(shì),可能對(duì)民營(yíng)企業(yè)帶來(lái)不公平。另一方面,民營(yíng)企業(yè)經(jīng)營(yíng)更加靈活,反過(guò)來(lái)國(guó)企要受到各種黨紀(jì)約束,也導(dǎo)致其可能畏手畏腳。因此,建立法治經(jīng)濟(jì),建立公平充分競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng),仍是政府要做的事情。
商業(yè)類國(guó)企改革面臨的另外兩個(gè)問(wèn)題是,重要領(lǐng)域控股國(guó)企如何實(shí)行混合所有制,以及自然壟斷國(guó)企能否實(shí)現(xiàn)有效股權(quán)多元化。前者可能問(wèn)題是,民間資本不敢進(jìn)入國(guó)企,擔(dān)心自己成為唐僧肉。后者可能問(wèn)題是,雖然股權(quán)結(jié)構(gòu)多元,但由于都是國(guó)有資本,如何體現(xiàn)出資人權(quán)益,不讓股權(quán)結(jié)構(gòu)流于形式,仍需要在操作層面加以細(xì)化。
對(duì)于公益類企業(yè)的考核是個(gè)創(chuàng)新,即不考核利潤(rùn),而是考核成本、質(zhì)量、效率和能力,并且引入社會(huì)評(píng)價(jià)。這種考慮有利于國(guó)有企業(yè)提供高質(zhì)量公共產(chǎn)品,不過(guò)如果考核不是由第三方機(jī)構(gòu)提供,而是仍由國(guó)資委進(jìn)行的話,考核標(biāo)準(zhǔn)可能要打折扣。因此,公益類國(guó)企的考核改革應(yīng)進(jìn)一步完善。
二、整體上市,股權(quán)靈活
方案強(qiáng)調(diào)完善現(xiàn)代企業(yè)制度,大力推動(dòng)國(guó)有企業(yè)整體上市,特別是集團(tuán)資產(chǎn)上市。這預(yù)示國(guó)家將大力依靠資本市場(chǎng),對(duì)國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行重組。
改革提出優(yōu)先股和特殊股概念,這兩種方式增加了國(guó)有資本的靈活性。前者可以在充分競(jìng)爭(zhēng)的商業(yè)類國(guó)企中增加民間資本數(shù)量,以國(guó)企經(jīng)營(yíng)權(quán)換民間資本,從而擴(kuò)大國(guó)企競(jìng)爭(zhēng)力。后者則可以通過(guò)特殊股形式,在不絕對(duì)控股條件下,實(shí)現(xiàn)對(duì)企業(yè)的政策引導(dǎo),這對(duì)于傳媒類等既有政治要求,又需要靈活經(jīng)營(yíng)的企業(yè)而言,具有實(shí)際操作意義。
改革強(qiáng)調(diào)公司經(jīng)營(yíng)獨(dú)立性,法無(wú)授權(quán),政府不得干涉企業(yè)經(jīng)營(yíng),這有利于提高國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)效率。要求外部董事占多數(shù)的公司治理結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì),也有利于克服內(nèi)部人控制的弊病。不過(guò)中國(guó)上市公司長(zhǎng)期實(shí)行的獨(dú)立董事作用被人詬病,外部董事的遴選能否體現(xiàn)公眾利益,而不是國(guó)資委對(duì)外部董事的利益輸送,實(shí)際成為國(guó)資委代言人,仍需要有效制度安排。董事會(huì)避免一把手說(shuō)了算,一人一票的制度設(shè)計(jì)值得肯定,關(guān)鍵問(wèn)題還是董事會(huì)人員構(gòu)成,是否合理有效,而不是僅僅體現(xiàn)國(guó)資委意志。
另外兩個(gè)值得肯定的改革措施是,一個(gè)是國(guó)有企業(yè)*員分層分類管理,一個(gè)是建立市場(chǎng)薪酬分配制度。黨管干部是國(guó)企原則,但分層分級(jí)管理使得*員使用增加了靈活性,選任制、委任制和聘任制同時(shí)使用,在確保黨領(lǐng)導(dǎo)基礎(chǔ)上,實(shí)現(xiàn)了人員選用市場(chǎng)化。而在經(jīng)理層,若能實(shí)現(xiàn)董事會(huì)選聘和管理經(jīng)理人,則能夠有效保障公司治理有效實(shí)行。
國(guó)有企業(yè)一個(gè)敏感話題是薪酬問(wèn)題,能否建立具有激勵(lì)作用的薪酬制度,是保證國(guó)有企業(yè)提高經(jīng)營(yíng)效率的基礎(chǔ)。從改革新政策及新方案【全文】看,國(guó)企*的薪酬也考慮了任期激勵(lì),經(jīng)理人則建立市場(chǎng)化薪酬制度,如果能夠做到,有利于起到激勵(lì)作用。
三、“管資本”,分層管理
改革原則強(qiáng)調(diào),在讓國(guó)有企業(yè)成為獨(dú)立市場(chǎng)主體同時(shí),會(huì)強(qiáng)化監(jiān)管作用,確保國(guó)有資產(chǎn)保值增值。這意味著一方面會(huì)改善公司治理,讓國(guó)有企業(yè)自主決策,另一方面也會(huì)強(qiáng)化國(guó)資管理職能。如果“強(qiáng)化監(jiān)管”兌現(xiàn)的話,那么目前國(guó)資委管理模式要隨之改革,F(xiàn)在是既管資本,也管人,還要管事,而在實(shí)際操作層面,對(duì)人和事的管理要大于對(duì)資本的管理。因此,如果將“強(qiáng)化監(jiān)管”落實(shí)在保值增值上,那么國(guó)資委將向“管資本”的模式方向改革。當(dāng)然,國(guó)資委不會(huì)放棄管人,而是簡(jiǎn)化干部管理范圍,重點(diǎn)放在董事會(huì)人選安排上,而減少對(duì)經(jīng)營(yíng)層的人事干預(yù)。
方案強(qiáng)調(diào)國(guó)資管理以管資本為主,改革國(guó)資委職能,改革國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制,推動(dòng)國(guó)有資本優(yōu)化配置,將經(jīng)營(yíng)性資本統(tǒng)一監(jiān)管。
這樣的管理架構(gòu)強(qiáng)調(diào)了資本管理的分層機(jī)制,一層是國(guó)資委,設(shè)立權(quán)力清單,通過(guò)管理資本來(lái)考核管理國(guó)有企業(yè)。另一層是建立資本投資和運(yùn)營(yíng)公司,實(shí)際代替國(guó)資委進(jìn)行資本整合和管理,從而更利于以市場(chǎng)方式來(lái)促進(jìn)資本保值增值。這樣的管理層級(jí),也可以說(shuō)是從兩層結(jié)構(gòu)向三層結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)化,即國(guó)資委??資本投資公司??國(guó)有企業(yè)。
這個(gè)改革若能充分發(fā)揮資本投資和運(yùn)營(yíng)公司作用,則能更好起到資本有效配置和管理效果,如果國(guó)資委以管資本名義直接管企業(yè),很可能出現(xiàn)行政干預(yù)過(guò)度局面。因此,應(yīng)盡快建立三層管理體制,避免國(guó)資委對(duì)國(guó)有企業(yè)直接管理,從而實(shí)現(xiàn)提高國(guó)資管理效率目的。當(dāng)然,改革中也應(yīng)避免國(guó)資委直接轉(zhuǎn)型為公司,換湯不換藥。資本管理公司應(yīng)率先建立現(xiàn)代企業(yè)制度,達(dá)到公司治理標(biāo)準(zhǔn)。
四、混合所有制,謹(jǐn)慎推進(jìn)
改革明確實(shí)行混合所有制,但改革新政策及新方案【全文】是謹(jǐn)慎的,不搞拉郎配,不搞全覆蓋,不設(shè)時(shí)間表,采取個(gè)性化實(shí)施方案,體現(xiàn)了中央謹(jǐn)慎態(tài)度。
混合所有制難以推進(jìn),實(shí)際存在兩個(gè)主要問(wèn)題。一是擔(dān)心國(guó)有資產(chǎn)流失。國(guó)有資產(chǎn)如何定價(jià),如何轉(zhuǎn)讓,轉(zhuǎn)讓給誰(shuí),不僅是技術(shù)問(wèn)題,更是利益博弈問(wèn)題,搞不好成為權(quán)貴集團(tuán)瓜分國(guó)有資產(chǎn)的工具。二是擔(dān)心民間資本不買賬。拉郎配是政府慣用手法,如此行事,將導(dǎo)致民間投資實(shí)際打水漂。因此,民間資本對(duì)參股國(guó)企態(tài)度謹(jǐn)慎。
不過(guò)盡管有此擔(dān)心,政府仍希望通過(guò)混合所有制來(lái)實(shí)現(xiàn)國(guó)有企業(yè)股權(quán)多樣化,達(dá)到提高經(jīng)營(yíng)效率目的。此外,政府也希望通過(guò)轉(zhuǎn)讓部分國(guó)有資產(chǎn),增加財(cái)政資金,填補(bǔ)改革缺口?梢哉f(shuō),政府以謹(jǐn)慎態(tài)度推進(jìn)混合所有制,對(duì)這一改革抱有希望。但混合所有制能否成功,仍無(wú)法確定,這既要看改革能否不走樣,還要看民間資本是否對(duì)國(guó)企有信心。
改革新政策及新方案【全文】除了上述四個(gè)特點(diǎn),還突出了外部審計(jì)監(jiān)督體制,黨管企業(yè)的制度安排。黨組織在公司治理中確立法律定位,將在國(guó)企改革中進(jìn)行實(shí)踐,如何將黨組織和董事會(huì)形成合理權(quán)力分配,是一個(gè)挑戰(zhàn)。
新一輪國(guó)企改革新政策及新方案【全文】更多吸收了民意,體現(xiàn)了市場(chǎng)取向的改革意識(shí),總體上具有積極意義,市場(chǎng)應(yīng)該有所期待。