解讀《生產(chǎn)安全事故報告和調查處理條例》
《條例》的立法背景
《生產(chǎn)安全事故報告和調查處理條例》(以下簡稱《條例》在我國安全生產(chǎn)法律法規(guī)中是非常重要的法律條規(guī)，是規(guī)范生產(chǎn)安全事故報告、調查和處理的重要制度。
建國以來我國曾經(jīng)頒布三個關于生產(chǎn)安全事故處理的規(guī)定，第一個是1956年國務院頒布的《職工傷亡事故報告與調查處理規(guī)程》，它與《工業(yè)衛(wèi)生安全規(guī)程》和《建筑施工安全規(guī)程》一道，統(tǒng)稱三大安全規(guī)程，這三大安全規(guī)程指導我國安全生產(chǎn)工作長達35年之久，是當時計劃經(jīng)濟條件下的產(chǎn)物。1991年，國務院頒布了《企業(yè)職工傷亡事故報告和處理規(guī)定》。由于當時對特別重大事故缺乏一些相應的約束，且在事故調查處理中出現(xiàn)有待規(guī)范地方，于是又出臺了《特別重大事故調查處理條例》，這兩個《條例》是計劃經(jīng)濟到市場經(jīng)濟的一個過渡性規(guī)章。隨著市場經(jīng)濟的日趨完善，逐步產(chǎn)生了一些不適應，這一次頒布的《生產(chǎn)安全事故報告和調查處理條例》是黨的十六屆三中全會提出“清潔發(fā)展、節(jié)約負責、安全發(fā)展”的可持續(xù)發(fā)展要求，樹立科學發(fā)展觀的時代背景下提出的，國務院172次常務會議通過以后，溫家寶總理2007年4月9日簽發(fā)，通常我們稱之為國務院493號令。
《條例》立法的目的
本《條例》立法目的主要有3個：
(一)、為了規(guī)范生產(chǎn)安全事故報告和調查處理
生產(chǎn)安全事故報告和調查是安全生產(chǎn)監(jiān)管監(jiān)察過程中和安全生產(chǎn)管理過程中一個相當重要的環(huán)節(jié)，由于各級人民政府責任不同、級次不同，各自派出的程序、方法和有關的對象不一致，差異很大。這樣，就需要一個全國性的統(tǒng)一法規(guī)來進行規(guī)范。
(二)、落實生產(chǎn)安全事故責任追究
一般情況下，生產(chǎn)安全事故大多數(shù)是責任事故，為了分清責任，明辨是非，需要對有關責任單位和責任人進行處理，這就需要有一個規(guī)范性的規(guī)章來規(guī)范其行為。
(三)、防止和減少生產(chǎn)安全事故
一是通過對事故原因的分析，提出防范措施，防止類似事故的發(fā)生，二是通過對有關責任單位和責任人的責任追究，吸取事故教訓，提高對安全生產(chǎn)工作的責任心。
《條例》的效力范圍
這里說的效力是指《條例》的法律效力，主要包括時間效力、空間效力和對人的效力。
(一)、時間效力
本條例自2007年6月1日起施行。也就是說2007年6月1日以后發(fā)生的各類生產(chǎn)安全事故，都適用于本條例的規(guī)定，在此以前發(fā)生的事故按原有的條規(guī)進行處理。
(二)、空間效力
本條例是指在在中華人民共各國領域內(包括領海、領空和領土)從事生產(chǎn)經(jīng)營活動中發(fā)生的事故。從所有制結構上來分，個體經(jīng)營的企業(yè)，集體經(jīng)營的企業(yè)、外資企業(yè)、合資企業(yè)等在中華人民共和國領域內從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的，都適用本條例。
(三)、對人的效力
本《條例》規(guī)定的對人的效力范圍與其它安全生產(chǎn)方面的法規(guī)有區(qū)別，大部分的安全法規(guī)都是指“生產(chǎn)經(jīng)營單位”，而本《條例》是指“在生產(chǎn)經(jīng)營活動中”，二者有區(qū)別又有聯(lián)系，下一講中將專門討論。
另外，環(huán)境污染事故、核設施事故、國防科研造成的事故不適用于本條例。因自然災害誘發(fā)生產(chǎn)安全事故算生產(chǎn)安全事故;因環(huán)境污染和其它的誘發(fā)生產(chǎn)經(jīng)營作業(yè)場所的事故是生產(chǎn)安全事故;適用本條例。
什么是“生產(chǎn)經(jīng)營活動”
一般來說，生產(chǎn)經(jīng)營單位是指具體的一個組織。而本《條例》所指“在生產(chǎn)經(jīng)營活動中”如何理解?根據(jù)國家安監(jiān)總局《〈生產(chǎn)安全事故報告和調查處理條例〉罰款處罰暫行規(guī)定》(國家安監(jiān)總局第13號局長令)、中紀委、國務院法制辦、國家安監(jiān)總局關于《生產(chǎn)安全事故報告和調查處理條例》答記者問都對這個問題進行了說明和解釋，另外，國家安監(jiān)總局《關于生產(chǎn)安全事故的認定辦法的函》的規(guī)定，將我們過去所指的生產(chǎn)安全事故的調整范圍大大拓展，涵蓋到法人、自然人、非法的生產(chǎn)經(jīng)營活動都作為生產(chǎn)安全事故的調整范圍。過去我們說生產(chǎn)安全事故有三個明顯的特征：
1、生產(chǎn)經(jīng)營單位;2、在生產(chǎn)經(jīng)營場所;
3、在作業(yè)時間為生產(chǎn)經(jīng)營活動而產(chǎn)生的事故。按照現(xiàn)在國家安監(jiān)總局對生產(chǎn)安全事故的界定，已經(jīng)在原有基礎上大拓寬：
1、合法企業(yè)發(fā)生的事故;
2、自然人因生產(chǎn)活動發(fā)生的事故;
3、非法經(jīng)營活動中發(fā)生的事故。
這些事故都作為生產(chǎn)安全事故。比如個人修一個住宅，有三種方式來修建，一種是將房屋承包給有資質建筑公司，因而發(fā)生和事故當然是生產(chǎn)安全事故;第二種是自然人的活動，比如請附近的鄉(xiāng)里鄉(xiāng)親來一起建，按照新的《條例》規(guī)定，相互幫忙，通過換工的方式發(fā)生的事故，也是生產(chǎn)安全事故;第三，自己修建，不作為生產(chǎn)安全事故。非法經(jīng)營活動，也作為生產(chǎn)安全事故，比如一個廢棄的煤窯，人們誤進入或私挖濫采活動中產(chǎn)生的生產(chǎn)安全事故都屬于生產(chǎn)安全事故。不是通常我們說的生產(chǎn)經(jīng)營單位，而是指在生產(chǎn)經(jīng)營活動中造成的人員傷亡或者直接經(jīng)濟損失的事故都是生產(chǎn)安全事故。
生產(chǎn)安全事故的分類
《條例》把生產(chǎn)安全事故分為四類，即：一般事故、較大事故、重大事故、特別重大事故。
91年的《企業(yè)職工傷亡事故報告和處理規(guī)定》把事故分為一般事故、重大事故、特大事故、特別重大事故4級，特大事故、特別重大事故的概念，很多人很容易搞混淆，區(qū)分不開，所以這次事故分類雖然事故級次沒有較大變化，過去分為4級，現(xiàn)在仍然分為4級，但是在用詞上取消了原來的特大事故。并且將死亡、重傷、財產(chǎn)損失三種情況都羅列進去。
(一)、一般事故，是指造成3人以下死亡，或者10人以下重傷，或者1000萬元以下直接經(jīng)濟損失的事故。
(二)、較大事故，是指造成3人以上10人以下死亡，或者10人以上50人以下重傷，或者1000萬元以上5000萬元以下直接經(jīng)濟損失的事故;新規(guī)定的較大事故就是原來的重大事故。
(三)、重大事故，是指造成10人以上30人以下死亡，或者50人以上100人以下重傷，或者5000萬元以上1億元以下直接經(jīng)濟損失的事故;
(四)、特別重大事故，是指造成30人以上死亡，或者100人以上重傷，或者1億元以上直接經(jīng)濟損失的事故;
在事故分類中需要說明的幾個概念。
1、重傷
國家專門出臺了一個關于重傷認定的標準，即：國家質檢總局國家標準委，對1996年頒布的國家標準進行了修訂，重新頒布了國家標準GB/T16180-2006，《勞動能力鑒定職工工傷與職業(yè)病致殘等級》，該標準從2007年5月1日起實施，跟通常醫(yī)學上的界定是有差異的，所以不能以一般醫(yī)學鑒定為主，要依據(jù)國家的關于生產(chǎn)安全事故重傷認定的辦法為準。
2、關于經(jīng)濟損失的計算
傷亡事故經(jīng)濟損失計算方法和標準按照《企業(yè)職工傷亡事故經(jīng)濟損失統(tǒng)計標準》(GB6721--1986)進行計算。不能以通常的估算或者一般的行為習慣進行計算。
3、依照國家安監(jiān)總局可以會同有國務院有關部門制定事故等級劃分的補充性規(guī)定。在國務院493號令出臺后，國家安監(jiān)總局制定了一個新的標準《重大未遂事故的認定辦法和處理規(guī)則》，依照這個規(guī)則，也要報告。
4、事故分類中以上包括本數(shù)，以下不包括本數(shù)。如較大事故，是指造成3人以上10人以下死亡，3人以上包括3人，10人以下不包括10人。
關于事故報告時間的規(guī)定
在國務院493號令中明確規(guī)定了3個時間界限，第一個時間界線是：發(fā)生事故現(xiàn)場有關人員向本單位負責人報告的時間，這個時間要求是立即向本單位負責人報告;第二個時間界線是;單位負責人接到報告后，從生產(chǎn)經(jīng)營單位報到安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門是1小時內;第三個時間是：從鄉(xiāng)、鎮(zhèn)到縣以上的各級報告中，每一級上報的時間不得超過2個小時。為什么這樣明確時間界限，大致基于二種情況，第一，無論是《刑法》還是493號令，包括安全生產(chǎn)領域黨紀處分和政紀處分的規(guī)定，已經(jīng)加大了對生產(chǎn)安全事故瞞報、漏報、遲報、謊報等事故的處罰力度，這樣就需要一個非常嚴密的事故報告時間的規(guī)定來確定其基本原則，也便于在整個事故報告過程中準確把握;第二，《條例》在過去的基礎進行了完善，老的條規(guī)里有3個時間界限，只有終點，沒有起點，也沒有合理的劃分每一級占用的時間、級次。如原來條規(guī)中規(guī)定，一般事故24小時內報至省級安監(jiān)部門;重大事故12小時內報至國家安監(jiān)總局;特別重大事故6小時內報至國務院。每一級到底用多少時間在原來的老條規(guī)中是沒有規(guī)定的，無法界定各自的職責，也就是說在某一級扣壓的時間不超過24小時都符合規(guī)定，那么很多同志就這么理解，生產(chǎn)經(jīng)營單位發(fā)生事故后，只要不超過24小時報在縣里就算合法，從縣級報到市級只要不超過24小時也算合法，市級報到省級不超過24小時也不違法，這樣就造成事故報告的極大延遲。所以新的《條例》做了很大的調整。
事故報告的單位和部門
《條例》規(guī)定，事故現(xiàn)場的有關人員向本單位負責人報告;單位負責人向安監(jiān)部門和負有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責的部門報告，也就是向縣級以上安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門和負有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責的有關部門報告;這個規(guī)定中需要說明的是：一、事故發(fā)生后首先要向當?shù)匕踩a(chǎn)監(jiān)督管理部門報告，由安監(jiān)部門通知公安、勞動、保障、工會、人民檢察院并向同級人民政府報告。二、對負有安全生產(chǎn)監(jiān)管理職責的有關部門的理解和把握，一般的理解是指生產(chǎn)經(jīng)營單位的行業(yè)管理機關和負有專業(yè)監(jiān)督管理職責的部門。比如煤礦，它的行業(yè)主管部門是指煤炭局，它的行業(yè)監(jiān)督管理部門是煤監(jiān)局。比如說交通事故，交通部門是行業(yè)主管部門、交警支隊是行業(yè)監(jiān)管部門。對行車事故來說，除了企業(yè)的主管部門外，還有質量技術監(jiān)管部門。所以，總的來說有關部門指行業(yè)管理部門和企業(yè)的主管機關。
事故報告的內容
《條例》的12、13條作了一般性規(guī)定。在實際工作中的事故報告大致有3個過程，第1個過程是事故的初次報告;第2個過程是事故的中間報告;第3個過程是事故的終結報告。這三個過程有時候可以1次完成，有時候也可以2次完成，有時候3次甚至多次才能最終完成事故報告。為什么?按照事故報告的規(guī)定，事故報告應該提供的內容有6個部份，而這6個部份內容應當是事故終結報告才能完整體現(xiàn)的內容，但是在事故發(fā)生當時，我們并不能全面和完整的了解現(xiàn)在《條例》所規(guī)定的內容，所以在實際操作過程中，我就將事故報告分為3個報告來完成。第1個是初次報告，初次報告的內容包括事故發(fā)生的時間、地點、單位和人員傷亡的初步情況，包括下落不明人數(shù)。因為我們在接到事故報告時，我們只知道事故大致情況，對搶險過程等情況不清楚，事故報告又有時間的限定，所以在很短的時間中將事故描述得很細致是很難的。這樣，事故發(fā)生的地點、時間、單位、事故性質和簡要的傷亡情況這5個要素說清楚就可以實現(xiàn)事故的初步報告。第2個過程是事故的中間報告，事故的中間報告比較復雜，也不好把握和界定，一般來說，事故搶險有關人員到達現(xiàn)場后，進一步對事故發(fā)生的情況進行了解，包括傷亡情況的變化、搶險救援過程中的變化、有關搶險救援過程中組織情況的變化等等，所有在初次報告后發(fā)生的變化都應當及時報告，這個過程中產(chǎn)生的報告都是事故的中間報告，可以是1次，已可以是多次，要根據(jù)事故應急救援的情況而定。在事故搶險救險結束后，按照《條例》6個方面達到內容提供一個事故終結報告。全面反映事故的整體情況，事故報告才能最后終結。
在事故報告過程中應當處理好的幾個問題
一是應當及時組織搶救。生產(chǎn)經(jīng)營單位在事故發(fā)生后應當啟動事故應急救援預案，及時組織進行搶救。事故發(fā)生地的人民政府、安監(jiān)和有關部門接到事故報告后，應當立即趕赴事故現(xiàn)場組織搶救，沒有滯留時間。
二是有關單位和人員不得破壞事故現(xiàn)場，毀滅相關證據(jù)。《條例》要求企業(yè)或單位在進行事故搶險救援的過程中對現(xiàn)場和證據(jù)有保護的責任，如果因為要疏通交通，防止事故擴大，搶險人員等其他事故應急救援需要對相關的物件、現(xiàn)場和資料進行提取和使用的，應當作出標志、繪制現(xiàn)場簡圖、作出書面記錄，保存重要的痕跡和物證，包括攝影和攝像。
三是進一步加強事故終結報告的完整性。在實際工作中，除了完整報告《條例》規(guī)定的6個方面的內容外，實際上還應當增加，一是政府有關部門和領導到達現(xiàn)場以后，指揮應急救援的情況在事故終結報告中應當予以體現(xiàn)。這個部分的內容在《條例》14、15條里有要求。二是涉及到人員傷亡的情況，包括善后處理的情況、對受傷人員的醫(yī)療救治的情況及傷亡級次的確定，在事故終結報告里要予以確切描述，不能用受傷等模糊的概念或者一般的經(jīng)驗對傷亡進行描述。
四是事故報告必須客觀準確地進行。一、我們在過去報告中只是強調死亡、受傷、輕傷等人身傷亡情況，對財產(chǎn)損失不怎么報告，而在《條例》中增加了報告財產(chǎn)損失的內容;二、為了更加準確描述事故發(fā)生的過程和動態(tài)，對沒有找到遇難人員尸體以前應當按失蹤進行報告。三、有些事故，人員先是受傷，后來死亡的情況。過去我們沒有法規(guī)規(guī)定，只是以事故搶險救援結束后，以當時的死傷情況為事故報告的死亡情況。在新《條例》中，對這種情況作了明確的規(guī)定，生產(chǎn)安全事故受傷人員30日內死亡的，要記入本次事故，按事故進行報告。道路交通、火災事故,7日內死亡的要進行補充報告。
事故調查的管轄權限
國家規(guī)定對事故調查按分級負責的原則對事故進行調查。特別重大事故由國務院或國務院授權的部門組織調查;重大事故由省級人民政府或省政府授權的部門進行調查;較大事故由市、州、地人民政府或授權的部門進行調查;一般事故由縣級人民政府或縣級人民政府授權的部門進行調查。
這里有三種例外的情況需要說明，
第一，沒有造成人員傷亡的事故可以委托事故發(fā)生單位組織調查，通常我們說的重傷事故、較小的財產(chǎn)損失事故等;
第二，上級部門認為有必要可以直接調查由下級人民政府負責調查的事故。比如1-2人的事故，本來應該由縣級人民政府負責調查，如果市政府認為有必要，那么市政府可以組成事故調查組調查由下級政府負責調查的事故;
