1、中國現(xiàn)行的戶籍制度不利于現(xiàn)代國家公民權(quán)利的實現(xiàn)。遷徙自由是現(xiàn)代國家公民權(quán)利的重要內(nèi)容。“國際人權(quán)兩公約”——《經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利公約》和《公民權(quán)利和政治權(quán)利公約》是落實《世界人權(quán)宣言》的兩個具有法律約束力的公約。其中《公民權(quán)利和政治權(quán)利公約》第12條第1款規(guī)定“合法處在一國領(lǐng)土內(nèi)的每一個人在該領(lǐng)土內(nèi)有權(quán)享受遷徙自由和選擇住所的自由�！�
2、中國現(xiàn)行的戶籍制度造成了人民在事實上的不平等。如求職與求學(xué)的不平等：農(nóng)業(yè)戶口和城鎮(zhèn)戶口享有不平等的權(quán)利，其根本原因是戶籍制度承載了太多的附加功能。在這種情況下，戶口簿不僅是一種身份的體現(xiàn)，而且是一種資源享有權(quán)的確認(rèn)。最突出的就是在就業(yè)和受教育兩方面，如有的城市規(guī)定：某些行業(yè)和工種必須持有所在城市的戶口才能被錄用;教育方面也是如此，許多持農(nóng)業(yè)戶口者在城市里工作多年，有穩(wěn)定收入，但因為子女沒有所在城市的戶口，不得不交納一定的借讀費，平等受教育的權(quán)利由于“戶籍制度”而失去。
3、戶籍制度不能適應(yīng)現(xiàn)實社會生活的發(fā)展。在計劃經(jīng)濟條件下形成的戶籍管理制度，戶口遷移政策統(tǒng)得過死，由國家統(tǒng)一分配戶口遷移計劃指標(biāo)的做法，難以適應(yīng)不同地區(qū)需要。如受指令性政策限制，農(nóng)村婦女嫁到城市，其戶口難以遷入城市，今后子女隨父落戶也不容易;到城市城鎮(zhèn)務(wù)工、經(jīng)商的農(nóng)民，投資辦廠、購房人員以及非公有制經(jīng)濟組織引進人才都不能落戶，其身份、地位得不到確認(rèn)，給生產(chǎn)經(jīng)營和生活帶來了許多不便，也給政府部門的行政管理工作帶來很大困難。
4、中國現(xiàn)行的戶籍制度阻礙了城市化進程，制約了農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的發(fā)展。一是因為城市偏向，削弱了農(nóng)業(yè)自身積累能力和再生產(chǎn)能力。據(jù)統(tǒng)計，1959— 1978年通過工農(nóng)產(chǎn)品價格“剪刀差”一項就“掠奪性”地轉(zhuǎn)移農(nóng)業(yè)積累4075億元，占同期財政收入的21.3%。改革開放以來，農(nóng)業(yè)繼續(xù)為工業(yè)輸血……
5、中國現(xiàn)行的戶籍制度也產(chǎn)生了一些腐敗現(xiàn)象。為獲得城市戶籍而拉關(guān)系、向官員行賄就不用說了，據(jù)稱一些城市為了彌補財政問題，還公開實行了戶口買賣，明碼標(biāo)價!
戶籍制度改革問題及五大建議
加快戶籍制度改革，是當(dāng)前推動我國城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵一環(huán)，是促進經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、保持經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展的迫切需要。十八屆三中全會《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》要求創(chuàng)新人口管理，加快戶籍制度改革，但目前我國戶籍制度改革的整體進度仍然緩慢，難以滿足經(jīng)濟社會發(fā)展的需求。
一、當(dāng)前深化戶籍制度改革的主要問題
(一)戶籍制度改革的頂層設(shè)計體系尚不完善
一是戶籍制度發(fā)展到今天，附著的社會管理功能、經(jīng)濟利益分配以及社會福利格局較為復(fù)雜，就業(yè)、住房、教育、土地、養(yǎng)老、醫(yī)療、生育、信息支持、社會救助、最低生活保障等都直接和戶籍掛鉤。因此，戶籍制度改革不單純是戶口的放開，而是一項系統(tǒng)性工程。二是相關(guān)頂層設(shè)計必須綜合考慮經(jīng)濟發(fā)展要求，最終達到有效拉動內(nèi)需，推動城鎮(zhèn)化建設(shè)和經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)型，實現(xiàn)中國夢。因此，戶籍制度改革具有高度的復(fù)雜性，客觀上需要有全局的、系統(tǒng)的、科學(xué)的頂層設(shè)計對改革進行指導(dǎo)。
(二)現(xiàn)行公共服務(wù)體制與深化戶籍制度改革矛盾較大
1.戶籍遷移放開速度與公共服務(wù)體制改革不匹配。在現(xiàn)有制度框架下，一些地方正是由于放開戶籍限制后，無力承擔(dān)大量新進人口的公共服務(wù)而緊急叫停，如 2004年鄭州戶改政策一步放開，幾十萬人口涌人城市，涌入學(xué)校的農(nóng)民工子女迅速增多，而市區(qū)公辦教育資源嚴(yán)重不足，最終只能叫停。
2.我國公共服務(wù)體制改革面臨多方利益博弈。戶籍制度改革要求公共服務(wù)制度將更多的人口納入到服務(wù)體系中，即打破當(dāng)前利益格局的社會資源再分配機制。在城鄉(xiāng)差距、地區(qū)差距較大的前提下，直接取消各地的公共服務(wù)篩選機制并不現(xiàn)實，改革不可能一步到位。當(dāng)前，我國就業(yè)、教育、社會保障、住房等領(lǐng)域如何在改革速度與改革質(zhì)量之間尋求平衡點，有待于進一步研究。
(三)現(xiàn)行土地制度對進一步深化戶籍制度改革制約較大
1.深化戶籍制度改革與土地制度改革密不可分。土地與戶籍掛鉤的農(nóng)村土地集體所有制，將工業(yè)化和城市化所需要的勞動力儲備留在了農(nóng)村，曾在一定程度上避免了一些因城市資源短缺而可能造成的社會問題。隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，若農(nóng)村土地資產(chǎn)處置不清，農(nóng)民無法徹底“離土離鄉(xiāng)”，必然形成“兩頭靠”的狀況。小城鎮(zhèn)戶籍制度改革效果不佳的一個重要原因，就在于進城農(nóng)民失去土地的成本高于小城鎮(zhèn)戶籍帶來的福利�，F(xiàn)階段，推進戶籍制度改革必須處理好農(nóng)民轉(zhuǎn)移與土地流轉(zhuǎn)之間的關(guān)系。
2.土地制度改革的難度較大。在我國，土地已經(jīng)成為重要的財富，中央、地方各級政府、農(nóng)民對土地各有不同的利益訴求，相關(guān)改革直接觸動多方利益，特別是地方政府對土地的依賴性不斷增大，土地制度改革已經(jīng)不僅僅是農(nóng)村的改革，也是財稅體系的改革，更是城鄉(xiāng)利益格局的改革，從而增大了改革的復(fù)雜性和艱巨性。當(dāng)前，需要進一步研究農(nóng)民轉(zhuǎn)戶后，土地如何處置才既能滿足改革的需要又保護了農(nóng)民的基本利益。
(四)大城市及特大城市戶籍制度改革矛盾集中
1.入戶需求與供給之間的矛盾突出。比較而言，大城市及特大城市就業(yè)機會多、公共服務(wù)質(zhì)量更好、社會保障體系較完善、教育等公共資源更充裕。因此，大城市及特大城市戶籍放開的挑戰(zhàn)也更大。限制大城市及特大城市人口規(guī)模，主要是出于對這些城市一旦取消入戶門檻后所面臨的人口遷入壓力和資源承載壓力的考量。如一些特大城市出現(xiàn)的用地緊張、交通擁堵、空氣污染、就學(xué)就醫(yī)困難等問題。這些問題不解決，改革難有實質(zhì)性進展。
目前，“北上廣”及部分大城市完全放開戶籍并不現(xiàn)實。如何通過公共服務(wù)、土地等相關(guān)制度的改革逐步剝離附加在戶籍上的利益，在戶籍制度改革與城市承載力之間尋找最優(yōu)結(jié)合點，從而為深化改革做好準(zhǔn)備，這是當(dāng)前亟須解決的難題。
(五)解決存量流動人口的相關(guān)改革問題難度較大
農(nóng)民工是我國城市流動人口的主要組成部分，也是城市建設(shè)中必不可少的一部分，由于他們長期在城市工作生活，與農(nóng)業(yè)的聯(lián)系越來越少，尤其是新生代農(nóng)民工對在城市落戶的愿望更加強烈。但農(nóng)民丁戶改的難點多、情況復(fù)雜，成為改革過程中的難點。
主要體現(xiàn)在：一是對農(nóng)民工的欠賬較多。以社會保險為例，國家統(tǒng)計局公布的《2012年全國農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告》顯示，外出農(nóng)民工參加社會保險的水平總體仍然較低，雇主或單位為農(nóng)民工繳納養(yǎng)老保險、工傷保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險和生育保險的比例分別僅為14.3%、24%、16.9%、8.4%和 6.1%。二是農(nóng)民工總量較大�！�2012年全國農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告》顯示，2012年全國農(nóng)民工總量達到2.63億人，比上年增長3.9%。三是農(nóng)民工亦工亦農(nóng)的身份增加了改革的復(fù)雜性。
(六)戶籍制度改革成本分擔(dān)機制的合理設(shè)計缺位
1-合理的成本分擔(dān)機制是戶籍制度改革的基礎(chǔ)。就地方政府而言，推動戶籍制度改革，給更多的外來人口市民待遇，意味著財政開支的擴大，短期來看難以收到顯著成效，而原有利益格局也可能被打破。特別是承載較多外來轉(zhuǎn)移人口的城市改革成本較高，地方政府多對承擔(dān)大量外來務(wù)工人員戶籍制度改革成本表現(xiàn)出畏難情緒。由于落實公共服務(wù)體制改革和土地制度改革，無法離開成本分擔(dān)機制這一關(guān)鍵性制度設(shè)計。因此，此項改革將會面臨較大阻力。
2.成本分擔(dān)機制的設(shè)計面臨眾多難點。一是我國各地情況有較大差異，市民化成本數(shù)額和地方政府財政支付能力千差萬別。二是利益格局復(fù)雜，涉及到包括中央政府、地方各級政府、企業(yè)、個人等多方分擔(dān)主體，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移勞動力流入地政府和流出地政府等利益相關(guān)主體，是各種關(guān)系之間的利益博弈。三是涉及到中央分稅制和轉(zhuǎn)移支付政策等的調(diào)整和改革。四是當(dāng)前亟需進行的市民化成本測算，由于涉及到多項福利、土地支撐、地區(qū)差異等因素而一直未有科學(xué)、可信的結(jié)果。
二、深化改革的建議
(一)加快完善頂層設(shè)計和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)
逐步建立以居民常住地為基點的屬地化戶籍管理模式。先從全面實施居住證制度人手，逐步實現(xiàn)持證者享有與戶籍人口相同的基本公共服務(wù)權(quán)益，同時合理設(shè)計居轉(zhuǎn)戶的渠道。未來條件成熟時，在全國實行以居民常住地登記戶口的方式，實行居民身份證制度基礎(chǔ)上的人口動態(tài)管理。
建議國家成立戶籍改革專門機構(gòu)，明確改革的總體思路和目標(biāo)，制定改革短期、中長期規(guī)劃以及路線圖和時間表。在其統(tǒng)籌協(xié)調(diào)下，各部委各盡其責(zé)，密切配合;各地按照中央政策的要求和統(tǒng)一部署，同時結(jié)合本地實際制定具體改革措施，形成橫向、縱向改革合力。
(二)加快推進與戶籍相關(guān)的公共服務(wù)體制改革
將戶籍與附加利益進行有效剝離，堅持新政策不掛鉤、舊政策要脫鉤的改革次序，形成不以戶籍為管理依據(jù)的社會管理體制，將公共服務(wù)由戶籍人口為主向常住人口拓展，逐步實現(xiàn)常住人口公共服務(wù)均等化，建立適度普惠型的社會福利體系。
當(dāng)前，要重點推進教育、社會保障、就業(yè)、住房方面的改革，加快實現(xiàn)城鎮(zhèn)常住人口基本公共服務(wù)均等化。教育方面，探索建立“就地入學(xué)”的管理服務(wù)機制，以公辦學(xué)校為主接受轉(zhuǎn)移人口子女入學(xué)。建立合理的轉(zhuǎn)移人口子女義務(wù)教育成本分擔(dān)機制，明確中央承擔(dān)主要的財政投入責(zé)任，同時強化流入地政府的支付責(zé)任。重點解決隨遷子女異地中考、高考問題。社會保障方面，擴大社會保險覆蓋范圍，特別是要將在城鎮(zhèn)就業(yè)的外來個體經(jīng)營者和靈活就業(yè)人員納入城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險、工傷保險范圍。加快研究社會保險制度的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和地區(qū)間轉(zhuǎn)移接續(xù)的問題。完善社會保險資金的多元籌措機制，不斷提高社會保障基金的管理水平，努力實現(xiàn)基金的保值增值等。就業(yè)方面，勞動者就業(yè)機會的取得不再與戶籍掛鉤，不斷加強對外來人口的就業(yè)服務(wù)和勞動權(quán)益保障。住房方面，將外來人口納入城鎮(zhèn)住房保障體系，中央財政加大對外來人口較多地區(qū)以及中西部經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)保障性住房的支持力度。鼓勵和支持用工單位為外來人口提供集體宿舍。
(三)加快推進與戶籍相關(guān)的農(nóng)村土地制度改革
按照“有償、漸進、分類”原則，明確農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)，建立轉(zhuǎn)移人口農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)機制。當(dāng)前，要穩(wěn)步推進農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，從根本上解決農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)不明和所有權(quán)主體虛置的問題。建立土地及農(nóng)村資產(chǎn)退出機制，鼓勵戶籍遷移人口將農(nóng)村資源資本化。深入研究和制定農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)的配套政策，探討農(nóng)村承包地進行抵押、繼承的辦法。在條件成熟的地區(qū)建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心，建立土地權(quán)利交易市場。經(jīng)濟發(fā)達和靠近城市地區(qū)的進城農(nóng)民可通過市場流轉(zhuǎn)機制退出承包地和宅基地，并允許各地根據(jù)實際情況設(shè)置一定的過渡期限;邊遠和欠發(fā)達地區(qū)，可在農(nóng)民自愿的原則下，探索合理的補償機制，由國家承擔(dān)主要的補償責(zé)任，引導(dǎo)轉(zhuǎn)移農(nóng)民退出土地，避免產(chǎn)生城市流民階層，退出的土地歸還農(nóng)村集體或農(nóng)村社區(qū)，解決農(nóng)村人多地少的內(nèi)生性發(fā)展問題。按照“地隨人走”的原則，將城鎮(zhèn)使用建設(shè)用地的規(guī)模同戶籍人口增加的規(guī)模掛鉤。
(四)分類推進戶籍制度改革，特別是妥善處理大城市及特大城市的戶籍制度改革問題
全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，根據(jù)自愿原則，不設(shè)置落戶門檻或者設(shè)置較低門檻。有序放開中等城市和部分有條件的大城市落戶，合理設(shè)置門檻，總體把握逐步放開的原則。而對于北京、上海、深圳等少數(shù)人口壓力已經(jīng)較大的大城市和特大城市，一方面，嚴(yán)格控制人口總體規(guī)模：另一方面，加快消化已承載的以農(nóng)民工為主體的存量常住人口，穩(wěn)步開放單項福利準(zhǔn)人，使一部分未達到落戶條件的人口在穩(wěn)定就業(yè)和居住一定年限后獲得更多的公共服務(wù)權(quán)益，防止“福利移民”和 “城市病”的產(chǎn)生。
(五)合理設(shè)計戶籍制度改革成本分擔(dān)機制
加快做好改革成本數(shù)據(jù)核算和測算，建立由中央、地方、企業(yè)和轉(zhuǎn)戶個人等共同參與的多元化成本分擔(dān)機制。從財政的角度講，改變以戶籍人口為依據(jù)的政府間財政轉(zhuǎn)移支付制度，構(gòu)建以城市實際承載人口為主要依據(jù)的政府間財政轉(zhuǎn)移支付制度。中央政府要對支出壓力較大的地區(qū)和公租房、義務(wù)教育等重要的改革領(lǐng)域進行補助。省級政府重點對省內(nèi)跨市縣遷移的外來人口公共服務(wù)投入提供支持。流人地城市政府主要承擔(dān)農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移過程中城市社會設(shè)施、市政基礎(chǔ)設(shè)施的投資成本，公共服務(wù)支的投入。在保障自身在農(nóng)村土地權(quán)益的前提下，積極盤活農(nóng)村資產(chǎn)，參與政府對城市安居成本和社會保障的成本分擔(dān)。加快財稅體制改革，明確中央和地方在公共服務(wù)特別是城鎮(zhèn)外來人口公共服務(wù)方面的事權(quán)范圍，真正建立財權(quán)與事權(quán)相對應(yīng)的財政體系。同時，還要建立共同組成的外來人口市民化成本分擔(dān)機制。
未來一段時期，用3~5年的時間，通過系統(tǒng)的頂層設(shè)計和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，建立科學(xué)合理的成本分擔(dān)機制，完善社會保障、土地等配套改革機制，以城市現(xiàn)有存量常住外來人口為重點，通過并軌的思路，逐步縮小非戶籍常住人口和現(xiàn)有戶籍人口之間的福利待遇差距。堅持分類改革的原則，伴隨著我國城鎮(zhèn)化進程的不斷推進，使戶籍制度改革與城鎮(zhèn)化進程趨于一致，用大致30年的時間最終實現(xiàn)全國范圍內(nèi)人口的自由遷徙和公平待遇，實現(xiàn)人口在城鄉(xiāng)之間的動態(tài)平衡。
