第十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十一次會(huì)議于11月1日審議通過(guò)了《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于修改〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的決定》，修訂后的行政訴訟法將于2015年5月1日起實(shí)施。新行政訴訟法立足于解決“立案難、審理難、執(zhí)行難”等突出問(wèn)題，增設(shè)了許多重大的新制度、新規(guī)定，這些新制度、新規(guī)定迫切需要通過(guò)司法解釋加以細(xì)化，以便于人民法院實(shí)務(wù)操作。最高人民法院在全面梳理問(wèn)題、深入調(diào)研論證和認(rèn)真聽(tīng)取立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)及專家學(xué)者意見(jiàn)的基礎(chǔ)上，起草完成了《關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》(以下簡(jiǎn)稱《解釋》)。4月20日，最高人民法院審判委員會(huì)討論通過(guò)了該《解釋》，并將于5月1日起和新行政訴訟法同步實(shí)施。為更好的理解和適用新行政訴訟法及司法解釋，《人民法院報(bào)》編輯部特邀部分專家學(xué)者撰文，以饗讀者。
保護(hù)公民權(quán)利 建設(shè)法治政府
行政訴訟法在我國(guó)促進(jìn)依法行政、建設(shè)法治政府方面起了巨大的作用�？梢哉f(shuō)，行政訴訟法是我國(guó)法治政府建設(shè)的第一個(gè)起點(diǎn)。
行政訴訟法促進(jìn)了我國(guó)行政法律體系的完善。行政訴訟法明確提出：合法的行政行為必須符合證據(jù)確鑿、適用法律法規(guī)正確、符合法定程序三個(gè)條件，而后兩項(xiàng)在當(dāng)時(shí)都不完備�？紤]到當(dāng)時(shí)制定行政程序法的條件尚不成熟，全國(guó)人大即在首先完善行政救濟(jì)法律體系，即制定行政訴訟法、行政復(fù)議法和國(guó)家賠償法之后，確定了先行制定各行政機(jī)關(guān)都要適用的四部規(guī)范行政行為的法律：即行政處罰法、行政許可法、行政強(qiáng)制法和行政收費(fèi)法，再在此基礎(chǔ)上制定行政程序法�，F(xiàn)在，四部規(guī)范共同行政行為的法律，除行政收費(fèi)法外，都已經(jīng)完成了，同時(shí)還制定了為數(shù)眾多的規(guī)范其他行政行為的法律規(guī)范。行政程序方面，全國(guó)已有包括湖南、山東、西安、汕頭等十余個(gè)地方制定了行政程序規(guī)定，黨的十八屆四中全會(huì)也明確要求完善行政程序法律制度�？梢哉f(shuō)，我國(guó)行政法律體系已經(jīng)大體形成，而行政訴訟法正是我國(guó)行政法治建設(shè)的第一座里程碑。
當(dāng)然，制定于二十世紀(jì)八十年代的法律，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和法治環(huán)境的變化，必然會(huì)與新的實(shí)踐需要產(chǎn)生某些不適應(yīng)，修法是必然的，也是必要的。行政訴訟法在時(shí)隔二十五年后才作修改，與民事、刑事訴訟法相比，間隔時(shí)間相對(duì)較長(zhǎng)，這與最高人民法院對(duì)行政訴訟法中某些不具體、不明確，或在實(shí)踐中出現(xiàn)的新問(wèn)題都及時(shí)作了司法解釋，從而使行政訴訟制度大體能夠適應(yīng)現(xiàn)實(shí)的需求有一定的關(guān)系。當(dāng)然，有些問(wèn)題是只有修法才能解決的。應(yīng)該說(shuō)，本次修法，理論和實(shí)踐部門在許多問(wèn)題上都形成了共識(shí)，因而修改后的行政訴訟法也大體反映了實(shí)際的需要，達(dá)到了預(yù)期的目標(biāo)。而新的司法解釋則對(duì)行政訴訟制度中的某些尚需進(jìn)一步具體化的問(wèn)題作了明確。
行政訴訟法立法的首要目標(biāo)是保護(hù)公民權(quán)利，為此，就必須監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政。更進(jìn)一步講，建設(shè)法治政府的目的就在于保護(hù)公民權(quán)利。但保護(hù)公民權(quán)利是在通過(guò)解決公民與行政機(jī)關(guān)之間發(fā)生的行政爭(zhēng)議的基礎(chǔ)上達(dá)成的。訴訟的目的就是解決糾紛，而一旦解決了糾紛，不僅保護(hù)了公民權(quán)利，促進(jìn)了行政機(jī)關(guān)依法行政，而且也實(shí)現(xiàn)了社會(huì)的穩(wěn)定與和諧。因此，充分發(fā)揮行政訴訟在解決行政爭(zhēng)議中的作用，正是法治政府追求的目標(biāo)。本次修法，在第一條中就突出寫(xiě)明了這一點(diǎn)。此外，新法規(guī)定了行政訴訟可以調(diào)解，但范圍限于賠償、補(bǔ)償和行使裁量權(quán)的案件，并必須遵循自愿、合法的原則，不損害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益和其他人的合法權(quán)益，這也是解決行政爭(zhēng)議的應(yīng)有之義。
隨著時(shí)代的發(fā)展，我國(guó)社會(huì)治理的方式正在從管理轉(zhuǎn)向治理。黨的十八屆三中全會(huì)提出要推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，行政主體也因此將由單一行政機(jī)關(guān)向多元主體轉(zhuǎn)變�？紤]到我國(guó)的實(shí)際情況，新法第二條規(guī)定了訴訟標(biāo)的為行政行為，被告除行政機(jī)關(guān)外還增加了法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的組織。
在擴(kuò)大訴權(quán)的同時(shí)，新法對(duì)受案范圍雖仍為列舉，但已在為適應(yīng)當(dāng)前形勢(shì)的需要方面，作了必要的擴(kuò)大，并為今后立法進(jìn)一步擴(kuò)大范圍留下了空間。
引人注目的一條新增規(guī)定是“被訴行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴”，這是一條極具*的規(guī)定。訴訟的特點(diǎn)本來(lái)是代理人制度，但為了使中國(guó)的某些看不起司法、不屑于當(dāng)被告或者平時(shí)官僚主義、不了解下屬工作情況的負(fù)責(zé)人改變作風(fēng)，同時(shí)也為了有助于實(shí)質(zhì)解決爭(zhēng)議，讓這些人出庭還是有好處的。當(dāng)然，新法和司法解釋還都規(guī)定了不同的情況，總體來(lái)說(shuō)，這個(gè)制度設(shè)計(jì)應(yīng)該是有利于促進(jìn)依法行政的。
為了保證司法公正，避免外力干預(yù)，根據(jù)多年經(jīng)驗(yàn)，本次修法在管轄方面也作了一些修改。如對(duì)國(guó)務(wù)院各部門或者縣以上政府所作行為提出訴訟的，由中院管轄;又如設(shè)立跨區(qū)域的專屬管轄人民法院受理行政案件等。
對(duì)經(jīng)過(guò)復(fù)議的行政案件的被告，新法將過(guò)去維持的由原機(jī)關(guān)當(dāng)被告改變?yōu)橛蓮?fù)議機(jī)關(guān)當(dāng)被告的規(guī)定。這是由于實(shí)踐中，復(fù)議機(jī)關(guān)常常因?yàn)椴辉敢猱?dāng)被告而都作維持決定的原因。新法規(guī)定復(fù)議維持的案件由復(fù)議機(jī)關(guān)和原機(jī)關(guān)都當(dāng)被告，司法解釋也已對(duì)具體情況作出相應(yīng)的解釋。
新法增設(shè)了簡(jiǎn)易程序，以提高效率。明確規(guī)定了審判監(jiān)督程序。
新法增加了判決的種類，實(shí)現(xiàn)了合法性審查的寬度和強(qiáng)度兩個(gè)方面的擴(kuò)展，以適應(yīng)訴求和審判實(shí)踐的需要。
新法對(duì)行政機(jī)關(guān)不履行法院判決、裁定、調(diào)解書(shū)的，規(guī)定了比較嚴(yán)厲的法律責(zé)任，有利于消除實(shí)踐中某些行政機(jī)關(guān)工作人員拒不履行人民法院裁判的現(xiàn)象。
除此之外，還有多處修改，不再一一贅述。
總之，新行政訴訟法根據(jù)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和司法實(shí)踐積累的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)原行政訴訟法作了相當(dāng)全面的修改。法條的數(shù)量從75條增加到了103條，大大推進(jìn)了對(duì)公民權(quán)利的保護(hù)，也提升了促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政的力度。時(shí)值黨的十八屆四中全會(huì)以后，應(yīng)該說(shuō)，行政訴訟法的修改是對(duì)四中全會(huì)建設(shè)法治政府和法治中國(guó)要求的響亮回應(yīng)!
解釋有助于新行政訴訟法的落實(shí)
行政訴訟法實(shí)施二十余年之后，迎來(lái)了第一次大修。新行政訴訟法體現(xiàn)了深化司法改革的政策要求，吸納了各方面意見(jiàn)，在體現(xiàn)行政訴訟法解決行政爭(zhēng)議，保護(hù)公民權(quán)利，有效化解社會(huì)矛盾的功能價(jià)值定位方面，可謂是與時(shí)俱進(jìn)、亮點(diǎn)紛呈。新法回應(yīng)了行政法理論界、實(shí)務(wù)部門和社會(huì)公眾多年的期盼，在保障起訴權(quán)利、抽象行政行為審查，被告舉證責(zé)任、行政案件調(diào)解、行政給付先予執(zhí)行等方面均作出了很多新的規(guī)定。但是，從法院審理行政案件、當(dāng)事人參加訴訟的實(shí)際需要來(lái)看，還需要在新法規(guī)定的框架之下，在符合新法確定的原則和規(guī)則的基礎(chǔ)上，明確一些更加具體的規(guī)則。在法律規(guī)定相對(duì)粗梳的情況下，制定司法解釋是必要的。
行政案件當(dāng)立必立，充分保障當(dāng)事人訴權(quán)。《解釋》以憲法和法律為依據(jù)，以群眾需求為導(dǎo)向，從解決實(shí)際問(wèn)題入手，著眼于從制度上、源頭上解決人民群眾反映強(qiáng)烈的立難案，明
確規(guī)定人民法院對(duì)符合起訴條件的案件應(yīng)當(dāng)立案，依法保障當(dāng)事人行使訴訟權(quán)利。據(jù)此，各級(jí)法院對(duì)依法應(yīng)當(dāng)受理的案件，做到有案必立、有訴必理，切實(shí)保障當(dāng)事人訴權(quán)。
在我國(guó)，立案難問(wèn)題一直比較突出，由于行政權(quán)力干預(yù)司法、法律規(guī)定不明確等原因，行政訴訟立案難問(wèn)題顯得尤其突出。過(guò)去實(shí)行立案審查制，導(dǎo)致法院選擇性立案，將一些“棘手”的案件“拒之門外”，致使許多“民告官”的行政案件無(wú)法進(jìn)入法院實(shí)體審理程序，更加無(wú)法得到公正裁判。每年人民法院一審行政案件數(shù)量只有十幾萬(wàn)件，而每年涉行政爭(zhēng)議的信訪案件則達(dá)400萬(wàn)至600萬(wàn)件之多。這說(shuō)明，大量的行政爭(zhēng)議案件沒(méi)有進(jìn)入訴訟程序。司法審判的功能在于定分止?fàn)帲旁L解決爭(zhēng)議由于缺乏法律規(guī)制，實(shí)踐中難免以討價(jià)還價(jià)的方式?jīng)Q定處理結(jié)果，不符合“同等情況、相同對(duì)待”的法律原則，容易出現(xiàn)因人而異、助長(zhǎng)反復(fù)申訴上訪，不利于解決糾紛。實(shí)行立案登記制，是深化信訪改革，將行政爭(zhēng)議納入法治軌道解決的必由之路。
一并解決民事?tīng)?zhēng)議，促進(jìn)糾紛實(shí)質(zhì)解決。《解釋》對(duì)一并解決民事?tīng)?zhēng)議作了一系列具體規(guī)定，有利于真正實(shí)現(xiàn)行政訴訟從實(shí)質(zhì)上解決糾紛的功能。還記得當(dāng)年非常有名的“焦作房產(chǎn)案”，一個(gè)并不復(fù)雜的案件，由于民事訴訟與行政訴訟結(jié)果相互矛盾，三級(jí)法院在十年間就一起案件先后作出了十八個(gè)具有結(jié)案意義的裁判。對(duì)于行政爭(zhēng)議與民事糾紛交織的案件，人民法院應(yīng)有所擔(dān)當(dāng)，從實(shí)質(zhì)上解決當(dāng)事人之間的糾紛，減輕當(dāng)事人訴累。過(guò)去的實(shí)踐中，不同法院作出的判決相互矛盾或者同一法院內(nèi)部不同審判庭之間裁判相互沖突的情況比較常見(jiàn)，法院裁判相互矛盾的情況經(jīng)常出現(xiàn)在行政爭(zhēng)議與民事?tīng)?zhēng)議相關(guān)聯(lián)的訴訟案件中。在修改行政訴訟法時(shí)，筆者也提出，在行政訴訟中可以一并解決相關(guān)民事?tīng)?zhēng)議。此次《解釋》對(duì)于民事?tīng)?zhēng)議一并解決的具體問(wèn)題，例如提出一并解決民事?tīng)?zhēng)議的時(shí)間、審判組織和裁判方式等作出了具體規(guī)定，更加有利于這一制度的貫徹實(shí)施。
規(guī)范性文件附帶審查，從根本上減少違法行政行為。在我國(guó)，各級(jí)行政機(jī)關(guān)制定的規(guī)章以下的規(guī)范性文件涉及經(jīng)濟(jì)、社會(huì)生活等方方面面。作為行政權(quán)力的體現(xiàn)，這些以條例、規(guī)定、通告、辦法等形式發(fā)布的“紅頭文件”，不僅數(shù)量龐大，而且與老百姓利益休戚相關(guān)。因此，從根本上減少違法行政行為，可以由法院在審查行政行為時(shí)，應(yīng)公民、法人或者其他組織的申請(qǐng)，對(duì)規(guī)章以下的規(guī)范性文件進(jìn)行附帶審查。實(shí)踐中，有些行政行為侵犯公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，是由于地方政府及其部門制定的規(guī)范性文件越權(quán)錯(cuò)位引起的。因此，法院在審理行政案件過(guò)程中有必要對(duì)“紅頭文件”進(jìn)行附帶審查。唯有如此，行政訴訟才能發(fā)揮出標(biāo)本兼治的作用�！督忉尅吩谛路ㄒ�(guī)定的基礎(chǔ)上進(jìn)一步明確，規(guī)范性文件不合法的，人民法院不作為認(rèn)定行政行為合法的依據(jù)，并在裁判理由中予以闡明。這樣的規(guī)定符合我國(guó)憲法和法律關(guān)于審判權(quán)的功能定位，有利于防范不合法的規(guī)范性文件對(duì)正常的社會(huì)關(guān)系造成不必要的實(shí)際影響，從根本上減少行政違法行為。
實(shí)行好立案登記制，讓新行訴法“第一亮點(diǎn)”更亮
5月1日起開(kāi)始施行的新行政訴訟法有諸多亮點(diǎn)，但筆者認(rèn)為，“第一亮點(diǎn)”是人民法院受案實(shí)行立案登記制。為什么立案登記制是“第一亮點(diǎn)”?因?yàn)榱甘钦麄�(gè)訴訟的入門程序，案立不了，當(dāng)事人進(jìn)不了法院的門，訴訟就不能開(kāi)始，一切訴求都無(wú)從談起。此前，我國(guó)行政訴訟一直實(shí)行立案審查制，許多案件，法庭尚未進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查，就被法院“把門人”(立案官員)擋在門外，進(jìn)入不了訴訟程序。對(duì)此，當(dāng)事人很傷心、很無(wú)奈。他們的權(quán)益被行政機(jī)關(guān)侵犯，滿懷希望來(lái)法院討個(gè)“說(shuō)法”，但是他們還沒(méi)有見(jiàn)到審理案件的法官，連說(shuō)話、傾訴的機(jī)會(huì)都沒(méi)給，更不要說(shuō)討“說(shuō)法”，就讓他們走人。而現(xiàn)在，新行政訴訟法確立的立案登記制為當(dāng)事人進(jìn)入行政訴訟之門提供了很大的方便，降低了門檻，增加了對(duì)法院“把門人”的約束：對(duì)符合法定起訴條件的起訴人，他們只能登記立案;對(duì)當(dāng)場(chǎng)不能判定是否符合法定起訴條件的，也要先接收其起訴狀，并出具收到日期的書(shū)面憑證，并在七日內(nèi)決定是否立案�！鞍验T人”不能自行提高立案門檻，不能為難起訴人，不能將符合法定起訴條件的起訴人拒之門外。否則，當(dāng)事人可以向上級(jí)人民法院投訴，上級(jí)人民法院將責(zé)令他們改正并依法處分他們。
根據(jù)中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組審議通過(guò)的《關(guān)于人民法院推行立案登記制改革的意見(jiàn)》，立案登記制不僅適用于行政訴訟，也適用于民事訴訟、自訴刑事訴訟等。但是，相對(duì)于其他訴訟，立案登記制對(duì)于行政訴訟有著特殊重要的意義。
首先，行政訴訟是“民告官”的訴訟，雙方當(dāng)事人在實(shí)體法律關(guān)系中處于不平等的地位，作為行政主體的行政機(jī)關(guān)或法律、法規(guī)授權(quán)的組織在行政管理過(guò)程中，較易于利用其管理權(quán)力、管理手段侵犯作為行政相對(duì)人的公民、法人和其他組織的權(quán)益。這些被侵權(quán)的行政相對(duì)人雖然也可以從其他途徑獲得救濟(jì)，但行政訴訟是其可能獲得的救濟(jì)中最有效的救濟(jì)。如果行政訴訟的這扇門向他們關(guān)閉，他們就很可能難以獲得實(shí)際有效的救濟(jì)。
其次，在司法體制改革尚難在短期內(nèi)取得長(zhǎng)足進(jìn)展，跨行政區(qū)域法院尚難在短期內(nèi)普遍設(shè)置的情況下，地方行政權(quán)對(duì)法院的影響不可能一下子完全排除。從而法院負(fù)責(zé)行政訴訟立案的“把門人”不可能在新行政訴訟法一實(shí)施就完全不考慮地方當(dāng)局的任何“關(guān)切”(這種“關(guān)切”往往通過(guò)院長(zhǎng)、庭長(zhǎng)轉(zhuǎn)致)。如果法院仍采立案審查制，“把門人”很難完全不回應(yīng)這種“關(guān)切”�，F(xiàn)在新行政訴訟法將立案審查制改立案登記制，“把門人”要不響應(yīng)這種“關(guān)切”就容易多了，就比較好向地方當(dāng)局交代和解釋，比較好向轉(zhuǎn)致這種“關(guān)切”的院長(zhǎng)、庭長(zhǎng)交代和解釋：“對(duì)不起，我不能不登記，不能不立案。我不登記、不立案，當(dāng)事人要告我，我要受處分呀!”
此外，行政訴訟案件往往不僅涉及起訴人的個(gè)人權(quán)益，而且涉及社會(huì)公共利益，行政行為的合法性本身就是一種公共利益。如果不改變立案審查制，維持立案高門檻，將本應(yīng)由法院受理，符合行政訴訟起訴條件的行政訴訟案件拒之法院門外，排除對(duì)相應(yīng)行政行為的司法審查，就可能妨礙行政訴訟監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政，促進(jìn)法治政府建設(shè)功能的發(fā)揮，就可能影響推進(jìn)依法治國(guó)，建設(shè)法治國(guó)家的大局和全局。很顯然，新行政訴訟法將立案審查制改立案登記制，降低行政訴訟的門檻，盡量擴(kuò)大了行政訴訟的受案范圍，將盡可能多的行政爭(zhēng)議納入法治方式解決的管道，加大對(duì)行政機(jī)關(guān)依法行政的監(jiān)督力度，其意義將遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出訴訟本身。
既然作為新行訴法“第一亮點(diǎn)”的立案登記制對(duì)于行政訴訟有著如此特殊重要的意義，那么，在新行訴法即將施行之際，我們各級(jí)人民法院如何采取切實(shí)措施，保證立案登記制真正落實(shí)，使之真正發(fā)揮其預(yù)設(shè)的和應(yīng)有的作用呢?這是需要我們認(rèn)真研究和解決的重要課題。對(duì)此，我們至少應(yīng)該盡快做好以下三項(xiàng)工作：
其一，通過(guò)司法解釋，進(jìn)一步明確立案登記的前提條件，即新行訴法第四十九條規(guī)定的各項(xiàng)起訴條件。例如，對(duì)其中的第三項(xiàng)條件：“有具體的訴訟請(qǐng)求和事實(shí)根據(jù)”，就需要司法解釋明確什么是“具體的訴訟請(qǐng)求”，包括哪些范圍，對(duì)“具體的事實(shí)根據(jù)”有什么最低限度的要求等。只有通過(guò)司法解釋明確了法律規(guī)定的各項(xiàng)起訴條件的內(nèi)涵和外延，法院負(fù)責(zé)立案登記的人員才能高效地為起訴人辦理登記立案事項(xiàng)。
其二，對(duì)法院負(fù)責(zé)立案登記的人員進(jìn)行適當(dāng)培訓(xùn)，使之熟練掌握登記立案的程序和相關(guān)要求。根據(jù)新行訴法和有關(guān)司法解釋，這些程序和要求主要包括：一律接受其起訴狀、7日內(nèi)立案、先予立案、一次性全面告知補(bǔ)正內(nèi)容等。法院負(fù)責(zé)立案登記的人員對(duì)這些登記立案的程序和相關(guān)要求應(yīng)在上崗履職前全面了解和熟練把握，否則不能批準(zhǔn)其上崗履職。
其三，明確對(duì)違法濫訴行為的應(yīng)對(duì)和制裁措施，保證行政訴訟立案登記制的正常運(yùn)作。行政訴訟實(shí)行立案登記制的目的是為了保護(hù)公民、法人和其他組織合法訴權(quán)，而不允許當(dāng)事人或非當(dāng)事人利用這一制度進(jìn)行違法濫訴。對(duì)于新行訴法施行后當(dāng)事人之間可能的惡意串通，或者非當(dāng)事人冒充他人提起訴訟，企圖通過(guò)行政訴訟侵害國(guó)家、社會(huì)公共利益或他人合法權(quán)益的行為，或者當(dāng)事人或非當(dāng)事人故意提起虛假訴訟、惡意訴訟或無(wú)理纏訟的行為，各級(jí)法院均應(yīng)事先確定相應(yīng)的應(yīng)對(duì)和制裁措施預(yù)案，包括駁回起訴、罰款、拘留等，構(gòu)成犯罪的還應(yīng)依法追究其刑事責(zé)任。
我們只有扎扎實(shí)實(shí)做好以上工作，才能真正使行政訴訟立案登記制改革順利和有序地展開(kāi)，使之產(chǎn)生良好的法律效果和社會(huì)效果。
